Łatwiejsze wymogi dla przedsiębiorców pracujących z materiałami wybuchowymi

Ustawa z dnia 21 czerwca 2002 r. o materiałach wybuchowych przeznaczonych do użytku cywilnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2378), zwana dalej „ustawą o MWC”, funkcjonuje w obrocie prawnym od przeszło 20 lat. Dotychczasowe zmiany tej ustawy, związane głównie z implementacją prawa europejskiego, tylko w niewielkim stopniu uwzględniały potrzebę skorygowania niektórych jej przepisów w celu wyeliminowania stwierdzonych przeszkód, które utrudniały przedsiębiorcom wykonywanie działalności gospodarczej w obszarze materiałów wybuchowych przeznaczonych do użytku cywilnego, zwanych dalej „MWC”, a także kontrolę takiej działalności ze strony uprawnionych organów, tj. wojewodów i dyrektorów okręgowych urzędów górniczych, zwanych dalej „dyrektorami OUG”. Projektowana nowelizacja ustawy o MWC ma na celu doprecyzowanie oraz uzupełnienie niektórych jej przepisów, które w obecnym brzmieniu pozostawiają swobodę w interpretacji i w konsekwencji nie zawsze spełniają rolę zakładaną przez ustawodawcę. Konieczna jest także weryfikacja przepisów ustawy pod kątem możliwości wprowadzenia rozwiązań ułatwiających przedsiębiorcom wykonywanie działalności gospodarczej w zakresie prac z użyciem MWC (deregulacja), z uwzględnieniem potrzeby zapewnienia bezpieczeństwa osób wykonujących te prace, osób postronnych, a także mienia i środowiska. Ponadto istnieje potrzeba wskazania ustawy o MWC w katalogu wyłączeń przewidzianego w art. 12 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. o zasadach uczestnictwa przedsiębiorców zagranicznych i innych osób zagranicznych w obrocie gospodarczym na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2022 r. poz. 470, z późn. zm.), co usankcjonowałoby zasadę wynikającą z ustawy o MWC, że przedsiębiorcy zagraniczni, którzy zarejestrowali działalność gospodarczą w innym kraju Unii Europejskiej nie mogą ubiegać się o pozwolenie na nabywanie, przechowywanie, używanie MWC oraz wytwarzanie materiałów wybuchowych metodą in situ, zwane dalej „pozwoleniem”, i tym samym nie mogą czasowo oferować lub świadczyć usług transgranicznych obejmujących użycie MWC. Ustawa z dnia 13 czerwca 2019 r. o wykonywaniu działalności gospodarczej w zakresie wytwarzania i obrotu materiałami wybuchowymi, bronią, amunicją oraz wyrobami i technologią o przeznaczeniu wojskowym lub policyjnym (Dz. U. z 2023 r. poz. 1743), zwana dalej „ustawą koncesyjną” nałożyła na ministra właściwego do spraw gospodarki obowiązek udzielania zezwolenia na wywóz do państw trzecich cywilnej broni palnej, jej części i istotnych komponentów oraz amunicji, zwanego dalej „zezwoleniem”, jak również wydawania na wniosek przedsiębiorców certyfikatów importowych i/lub poświadczeń oświadczenia końcowego użytkownika przy przywozie wspomnianych wyrobów z państw trzecich. Wyroby, do których odnosi się ww. obowiązek zostały określone w rozporządzeniu Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 258/2012 z dnia 14 marca 2012 r. wdrażającym art. 10 Protokołu Narodów Zjednoczonych przeciwko nielegalnemu wytwarzaniu i obrotowi bronią palną, jej częściami i komponentami oraz amunicją, uzupełniającego Konwencję Narodów Zjednoczonych przeciwko międzynarodowej przestępczości zorganizowanej (protokół NZ w sprawie broni palnej), oraz ustanawiającym zezwolenia na wywóz i środki dotyczące przywozu i tranzytu dla broni palnej, jej części i komponentów oraz amunicji (Dz. Urz. UE L 94 z 30.03.2012, str. 1). W toku postępowań administracyjnych związanych z udzielaniem zezwoleń oraz wydawaniem certyfikatów importowych i poświadczeń oświadczeń końcowego użytkownika okazało się, że niektóre przepisy ustawy koncesyjnej, w oparciu o które są prowadzone te postępowania, wymagają uzupełnienia i doprecyzowania.

Projektowane zmiany w ustawie o MWC dotyczą w szczególności następujących zagadnień: 1) wymagania, które muszą spełnić przedsiębiorcy i jednostki naukowe ubiegające się o pozwolenie. W szczególności przewiduje się rezygnację z obligatoryjnego wymogu zatrudniania przez przedsiębiorców osób uprawnionych do dostępu do MWC już na etapie złożenia wniosku o pozwolenie. Zgodnie z projektem wystarczy jeżeli przedsiębiorca powierzy takim osobom wykonywanie czynności związanych z używaniem MWC nie później niż w dniu faktycznego rozpoczęcia prac z użyciem MWC; 2) wymagania dotyczące treści opinii uprawnionych instytucji o możliwości spełnienia przez przedsiębiorcę warunków technicznych i organizacyjnych, co stanowi jeden z warunków uzyskania pozwolenia. Przepis art. 12 ustawy o MWC w obecnym kształcie jest ukierunkowany na działalność produkcyjną z wykorzystaniem MWC i w zbyt małym stopniu odnosi się do innych rodzajów prac z użyciem MWC (w szczególności wyburzania obiektów, oczyszczania terenów z materiałów wybuchowych oraz pokazów pirotechnicznych), które w minionych latach bardzo zyskały na znaczeniu. Ponadto w przepisach ustawy o MWC brak jest wyraźnego wskazania, że opinia ta musi się odnosić do rodzajów prac z użyciem MWC deklarowanych przez przedsiębiorcę i nie może ograniczać się do bardzo ogólnych sformułowań w tym zakresie, co jest dość powszechną praktyką. W następstwie projektowanych zmian przedmiotowe opinie będą zawierały szerszą niż dotychczas informację o stopniu przygotowania przedsiębiorcy pod względem technicznym i organizacyjnym do prowadzenia takich prac; 3) treść wniosku o udzielenie albo zmianę pozwolenia, a także treść samego pozwolenia. Proponowane zmiany stanowią konsekwencję ww. zmian w zakresie wymagań, które muszą spełnić przedsiębiorcy ubiegający się o pozwolenie oraz wymagań dotyczących treści opinii o możliwości spełnienia przez przedsiębiorcę warunków technicznych i organizacyjnych. Z treści pozwolenia musi jednoznacznie wynikać cel nabycia MWC, rodzaj nabywanych MWC oraz warunki ich przechowywania. Informacje na ten temat muszą dotyczyć deklarowanych przez przedsiębiorcę rodzajów prac z użyciem MWC i nie mogą ograniczać się do stwierdzeń bardzo ogólnych. Przedsiębiorca wnioskujący o pozwolenie powinien wskazać rodzaje MWC, jakie zamierza używać przez podanie ich nazw przewozowych i numerów rozpoznawczych ustalonych przez ONZ oraz kodów klasyfikacyjnych, określonych w Załączniku A do Umowy dotyczącej międzynarodowego przewozu drogowego towarów niebezpiecznych (ADR), sporządzonej w Genewie dnia 30 września 1957 r. (Dz. U. z 2023 r. poz. 891). Stanowi to istotną zmianę w stosunku do obecnego stanu prawnego, w którym w tym kontekście mowa jest o nazwach handlowych MWC. Kolejna zmiana dotyczy rezygnacji z wymogu podania przez przedsiębiorcę ubiegającego się o pozwolenie ilości MWC, którą będzie miał prawo nabyć w ciągu roku, a także zakresu prac prowadzonych w przyszłości z użyciem nabytych MWC. Wynika to z faktu, że przedsiębiorca na etapie procedowania pozwolenia bardzo często nie jest w stanie określić ilości MWC, których będzie potrzebował w ciągu roku ani zakresu prac prowadzonych za pomocą nabytych MWC. Zapotrzebowanie na MWC oraz zakres prac z użyciem MWC zależy bowiem od liczby przetargów na prace wymagające MWC oraz skali działalności objętej tymi przetargami, a ponadto od uwarunkowań technicznych i procesów technologicznych, które przedsiębiorca musi wziąć pod uwagę realizując poszczególne zadania. Z kolei warunki bezpieczeństwa przy pracach z użyciem MWC, które przedsiębiorca musi ściśle przestrzegać są określone w rozporządzeniu Ministra Gospodarki z dnia 18 lutego 2011 r. w sprawie sposobu prowadzenia prac z użyciem materiałów wybuchowych przeznaczonych do użytku cywilnego oraz podczas oczyszczania terenów (Dz. U. poz. 216), a także rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie rozbiórek obiektów budowlanych wykonywanych metodą wybuchową (Dz. U. poz. 1135) i nie ma potrzeby powtarzania tych wymagań we wniosku o pozwolenie i w samym pozwoleniu. Przewiduje się możliwość złożenia wniosku za pośrednictwem środków komunikacji elektronicznej; 4) wymagania, jakie musi spełnić przedsiębiorca w przypadku zmiany danych zawartych w pozwoleniu. Zgodnie z obowiązującymi przepisami, w sytuacji zmiany danych dotyczących rodzaju oraz ilości MWC lub materiałów wybuchowych wytwarzanych metodą in situ, a także celu oraz zakresu prowadzonych prac z użyciem MWC przedsiębiorca musi uzyskać nowe pozwolenie. Proponuje się, aby w takim przypadku następowała jedynie zmiana posiadanego przez przedsiębiorcę pozwolenia, co zapewni ciągłość działalności gospodarczej i ułatwi kontrolę spełniania przez przedsiębiorców obowiązków wynikających z udzielonego pozwolenia; 5) przesłanki cofnięcia pozwolenia. W zależności od wagi naruszenia przez przedsiębiorcę przepisów ustawy o MWC przewidziano dwie opcje: obligatoryjnego cofnięcia pozwolenia, w przypadku poważnego naruszenia prawa oraz fakultatywnego cofnięcia pozwolenia w sytuacji, gdy naruszenie prawa przez przedsiębiorcę ma mniejszy ciężar. Analogiczne rozwiązanie przewiduje ustawa koncesyjna (art. 24); 6) możliwość stwierdzenia wygaśnięcia pozwolenia. Obowiązujące przepisy ustawy o MWC nie przewidują takiego rozwiązania, które – zgodnie z nowelizacją tej ustawy – mogło by mieć miejsce, gdy pozwolenie stało się bezprzedmiotowe albo jego wygaszenie leży w interesie społecznym lub w interesie przedsiębiorcy, a także, gdy pozwolenie zostało wydane z zastrzeżeniem dopełnienia określonego warunku, a warunek ten nie został przez przedsiębiorcę spełniony; 7) zasady powoływania i funkcjonowania komisji kwalifikacyjnej, zwanej dalej „Komisją”, potwierdzającej przygotowanie zawodowe do wykonywania prac z użyciem MWC. Proponowane zmiany mają na celu doprecyzowanie i uzupełnienie obowiązujących przepisów, m.in. w zakresie trybu zgłaszania kandydatów na członków Komisji, liczebności i struktury organizacyjnej Komisji oraz zasad jej działania. Projekt nowelizacji ustawy o MWC nakłada na Komisję obowiązek przedkładania ministrowi właściwemu do spraw gospodarki corocznie sprawozdań z działalności, jak również opracowania programu szkolenia poprzedzającego egzamin potwierdzający przygotowanie zawodowe do wykonywania prac z użyciem MWC, który to program następnie podlegać będzie zatwierdzeniu przez ministra. Ponadto określono maksymalny poziom opłaty za przeprowadzenie szkolenia oraz egzaminu; 8) słowniczek ustawy o MWC. Zmiany polegają na modyfikacji definicji wyrobu pirotechnicznego zgodnie ze sprostowaniem do dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2013/29/UE z dnia 12 czerwca 2013 r. w sprawie harmonizacji ustawodawstw państw członkowskich odnoszących się do udostępniania na rynku wyrobów pirotechnicznych (Dz. Urz. UE L 178 z 28.06.2013, str. 27, z późn. zm.). W związku z tym zaszła konieczność zdefiniowania pojęcia „materiały pirotechniczne”, którymi są wypełnione wyroby pirotechniczne z zaznaczeniem, że materiały te stanowią jedną z odmian MWC. Powiązanie pirotechniki z MWC jest istotne, bowiem stanowi podstawę do uregulowania problematyki wyrobów pirotechnicznych w ustawie o MWC; 9) terminologia używana w ustawie o MWC w odniesieniu do kwestii zatrudniania pracowników przez przedsiębiorcę. Stosowane w obowiązującej ustawie o MWC pojęcie „zatrudnienia” może w aktualnym stanie prawnym budzić wątpliwości w kwestii dopuszczalnej formy prawnej wykonywania zadań (czynności) na rzecz danego przedsiębiorcy. W praktyce jako spełnienie przesłanki „zatrudnienia” uznawane jest wykonywanie takich czynności na podstawie umowy o pracę uregulowanej w przepisach Kodeksu pracy lub na podstawie umowy cywilnoprawnej (umowa zlecenie, umowa o dzieło) opartej na przepisach Kodeksu cywilnego. W celu uniknięcia wspomnianych wątpliwości interpretacyjnych zaproponowano, aby w ramach nowelizacji ustawy o MWC w miejsce pojęcia „zatrudnianie osób” uprawnionych do używania do MWC stosowanego w obowiązującej ustawie o MWC wprowadzić pojęcie „powierzenia czynności objętych pracami z użyciem MWC” osobom mającym prawo dostępu do MWC. Powierzenie to może nastąpić na podstawie umowy o pracę lub umowy cywilnoprawnej; 10) digitalizacja postępowania administracyjnego. Przewiduje się możliwość prowadzenia postępowania administracyjnego w zakresie wydawania zgody na przemieszczanie MWC (Rozdział 3 ustawy o MWC) za pośrednictwem komunikacji elektronicznej, w związku z planami digitalizacji procesu na poziomie unijnym. Ponadto przewiduje się wprowadzenie zmian dotyczących: 1) art. 12 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. o zasadach uczestnictwa przedsiębiorców zagranicznych i innych osób zagranicznych w obrocie gospodarczym na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Proponowana zmiana polega na uwzględnieniu w tym przepisie art. 9 ust. 1 ustawy o MWC, co usankcjonuje zasadę, że o pozwolenie nie mogą ubiegać się przedsiębiorcy zagraniczni, którzy nie zarejestrowali w Rzeczpospolitej Polskiej działalności gospodarczej; 2) art. 88 oraz art. 96 ustawy koncesyjnej. Proponowane zmiany mają na celu uzupełnienie i doprecyzowanie przepisów, w oparciu o które prowadzone są postępowania o udzielenie zgody na wywóz do państw trzecich cywilnej broni palnej, jej części i istotnych komponentów oraz amunicji, a także wydanie certyfikatu importowego i/lub poświadczenia oświadczenia końcowego użytkownika w przypadku importu do Polski takich wyrobów. Rozszerzono o ministra właściwego do spraw finansów publicznych wykaz organów – obejmujący dotychczas ministrów właściwych do spraw wewnętrznych oraz spraw zagranicznych, a także Szefów Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu – opiniujących wnioski przedsiębiorców o udzielenie zezwolenia oraz o wydanie certyfikatu importowego i poświadczenia oświadczenia końcowego użytkownika Zgodnie z projektem ustawy, opinie ww. organów nie wymagają formy postanowienia i nie podlegają zaskarżeniu, analogicznie do procedur przewidzianych w ustawie z dnia 29 listopada 2000 r. o obrocie z zagranicą towarami, technologiami i usługami o znaczeniu strategicznym dla bezpieczeństwa państwa, a także utrzymania międzynarodowego pokoju i bezpieczeństwa (Dz. U. z 2023 r. poz. 1582). Przewiduje się możliwość złożenia wniosku za pośrednictwem środków komunikacji elektronicznej (w związku z planami digitalizacji procesu na poziomie unijnym).