Lepsza dostępność transportu publicznego na wsiach i w małych miastach

Występowanie „białych plam komunikacyjnych” na mapie Polski ogranicza dostęp do podstawowych usług i miejsc pracy oraz stanowi również poważną barierę w dostępie do właściwej oferty edukacyjnej i kulturalnej dzieci i młodzieży. Taka sytuacja ma wpływ m.in. na wybór miejsca kształcenia osób młodych, powodując m.in. rezygnację z wybranej szkoły na rzecz placówki oświatowej znajdującej się bliżej miejsca zamieszkania. Z problemem wykluczenia komunikacyjnego zmagają się także seniorzy z obszarów wiejskich. W obszarach oddalonych od aglomeracji miejskich transport publiczny dociera w ograniczonym zakresie, zaś oferta przewozowa jest często niedostosowana do potrzeb lokalnych społeczności, w tym także ze względu na kryterium częstotliwości, przebiegu czy długości linii komunikacyjnej i dni wykonywania kursów. Odpowiadają za to między innymi następujące czynniki: 1) występujący deficyt linii autobusowych mimo, że uruchomiony Fundusz rozwoju przewozów autobusowych o charakterze użyteczności publicznej, zwany dalej „Funduszem”, wpłynął pozytywnie na ograniczenie wykluczenia komunikacyjnego osób zamieszkujących tereny oddalone od aglomeracji miejskich. W zakresie problemów z uruchamianiem linii autobusowych można wskazać następujące przyczyny takiego stanu rzeczy: - brak stabilnego finansowania przewozów regionalnych i lokalnych oraz przeniesienie ciężaru organizacji transportu na jednostki samorządu terytorialnego, które często nie mają wystarczających środków na realizację tego zadania, - niskie zainteresowanie przewoźników prywatnych obsługą nierentownych tras, co prowadzi do rezygnacji z kursów szczególnie na obszarach o mniejszej gęstości zaludnienia, - wzrost kosztów paliwa i pracy kierowców, co znacząco wpłynęło na opłacalność przewozów, 2) ograniczony dostęp do transportu autobusowego w wielu regionach kraju; 3) wybór transportu indywidualnego jako podstawowego środka przemieszczania się. W konsekwencji często transport publiczny nie stanowi atrakcyjnej alternatywy dla pojazdów indywidualnych. W obszarach oddalonych od siedzib organów jednostek samorządu terytorialnego zależność od transportu indywidualnego jest zazwyczaj wysoka, co istotnie utrudnia mobilność niektórym grupom społecznym, zwłaszcza nieposiadającym uprawnień lub możliwości do samodzielnego kierowania pojazdami. Poprawa dostępności transportu publicznego i eliminacja wykluczenia komunikacyjnego ma kluczowe znaczenie dla poprawy jakości życia mieszkańców Polski. Sprawnie działający transport publiczny – zapewniający określony na poziomie ustawowym minimalny standard dostępności – jest elementem wyrównywania szans i minimalizowania nierówności społecznych. Z powyższych względów Minister Infrastruktury podjął decyzję o przeprowadzeniu rewizji podstaw prawnych dotyczących publicznego transportu zbiorowego oraz funkcjonowania Funduszu rozwoju przewozów autobusowych o charakterze użyteczności publicznej, który działa od 18 lipca 2019 r. Projektowane przepisy stanowią efekt ww. rewizji i mają stanowić odpowiedź rządu na zgłaszane postulaty dotyczące zwiększenia mobilności i przeciwdziałania wykluczeniu komunikacyjnemu w Polsce poprzez dostosowanie publicznego transportu zbiorowego do potrzeb osób, szczególnie zamieszkujących tereny o słabej dostępności transportowej. Brak pełnego uczestnictwa w życiu społecznym jednostki przez ograniczenie dostępu do transportu publicznego wspieranego przez państwo stanowi wyzwanie na kolejne lata i jest bardzo ważnym ogniwem w zachowaniu spójności kraju. Poprawa jakości i dostępności usług przewozowych oraz infrastruktury kolejowej i drogowej umożliwi lepsze połączenia transportowe szczególnie w małych miastach i wsiach. Ww. rewizja była prowadzona z uwzględnieniem stanowiska, powołanego z inicjatywy Ministra Infrastruktury, Zespołu Eksperckiego do spraw przeciwdziałania wykluczeniu komunikacyjnemu. Zadaniem Zespołu było wypracowanie i przygotowanie propozycji regulacji prawnych, które będą odpowiedzią na aktualne oczekiwania wszystkich podmiotów uczestniczących w rynku drogowego transportu publicznego, w tym przede wszystkim pasażerów. Zespół zakończył prace z dniem 31 marca 2025 r. W pracach Zespołu brali udział także przedstawiciele organizatorów publicznego transportu zbiorowego, tj. korporacji samorządowych. W ramach przeprowadzonej rewizji przepisów jako kluczową potrzebę zidentyfikowano konieczność zbudowania i funkcjonowania bardziej efektywnego i skutecznego systemu publicznego transportu zbiorowego w kraju, który będzie uwzględniał i realizował potrzeby pasażerów przede wszystkim w zakresie dostępności do transportu. Ponadto pasażerowie oczekują, aby system publicznego transportu zbiorowego w Polsce był zintegrowany w zakresie przede wszystkim kolei i autobusów, z czytelną i atrakcyjną ofertą dla pasażerów. W ramach prowadzonej rewizji identyfikowano także potrzebę wzmocnienia kontroli wydatkowania środków Funduszu oraz zasadność przekazania zadań jego obsługi do urzędów marszałkowskich. W obszarze dotychczasowych zasad działania Funduszu zwrócono na potrzebę zmiany terminu, na który mogą być zawierane wieloletnie umowy o dopłatę z Funduszu. Obecny termin 10 lat wydaję się być zbyt długi w kontekście potrzeby przeglądu obszarów wykluczonych komunikacyjnie. Ponadto zwrócono także uwagę na konieczność zmiany podziału środków 5% rezerwy wyodrębnionej w planie finansowym Funduszu na zasadzie „kto pierwszy ten lepszy”, gdyż taki mechanizm nie zapewnia sprawiedliwego dostępu do środków Funduszu dla wszystkich zainteresowanych.

Projekt ustawy o zmianie ustawy o publicznym transporcie zbiorowym oraz niektórych innych ustaw, będący efektem wspomnianej rewizji przepisów z zakresu publicznego transportu zbiorowego, przewiduje następujące główne rozwiązania:

I. w zakresie zmiany ustawy z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym (Dz. U. z 2025 r. poz.285) 1) Wprowadzenie do przepisów definicji legalnej „wykluczenia komunikacyjnego” oraz nowego zadania dla jednostek samorządu terytorialnego polegającego na organizowaniu publicznego transportu zbiorowego w sposób zapewniający przeciwdziałaniu wykluczeniu komunikacyjnemu. W ustawie o publicznym transporcie zbiorowym, która określa zasady organizacji i finasowania publicznego transportu zbiorowego, zostanie zdefiniowane wykluczenie komunikacyjne jako ograniczenie możliwości korzystania z konstytucyjnych praw i wolności obywatelskich, takich jak wolność poruszania się, prawo do ochrony zdrowia, prawo osób z niepełnosprawnościami do pomocy ze strony władz publicznych w komunikacji społecznej, prawo do nauki, w następstwie braku lub ograniczonej dostępności do podstawowych usług publicznego transportu zbiorowego. Art. 8 ustawy o publicznym transporcie zbiorowym, który określa zadania organizatorów publicznego transportu zbiorowego zostanie uzupełniony o zadanie organizacji publicznego transportu zbiorowego w sposób zapewniający przeciwdziałanie wykluczeniu komunikacyjnemu. 2) Marszałkowie województw zostaną ustanowieni integratorami przewozów w województwie. Zadaniem integratorów przewozów będzie tworzenie i koordynowanie przede wszystkim sieci przewozów o charakterze użyteczności publicznej na obszarze województwa. Sieć będzie odpowiadać potrzebom pasażerów oraz wymogom dotyczącym częstotliwości przewozów i jakości taboru. System będzie opierał się m.in. na integracji transportu autobusowego i kolejowego. Podstawowym założeniem wprowadzenia integratorów przewozów będzie organizowanie skutecznego publicznego transportu zbiorowego na swoim obszarze m.in. przez doprowadzenie do stacji kolejowych rozwiniętej sieci połączeń autobusowych oraz zapewnienie odpowiedniego poziomu dostępności do transportu publicznego. W celu organizacji przewozów wojewódzkich wykraczających poza granice jednego województwa marszałkowie województw, na podstawie obowiązujących przepisów ustawy o publicznym transporcie zbiorowym, mogą zawierać porozumienia, pozwalające na organizację wojewódzkich przewozów pasażerskich na obszarze województw, które je zawarły. 3) Integratorzy przewozów o charakterze użyteczności publicznej w województwie (marszałkowie województw) będą zobowiązani do opracowania kompleksowego planu zrównoważonego rozwoju publicznego transportu zbiorowego (planu transportowego) województwa, który będzie sporządzany na podstawie propozycji od pozostałych jednostek samorządu terytorialnego z obszaru województwa. Plan transportowy województwa będzie obejmował: - gminne przewozy pasażerskie, - powiatowe przewozy pasażerskie, - powiatowo-gminne przewozy pasażerskie, - wojewódzkie przewozy pasażerskie – w transporcie drogowym, kolejowym, innym, szynowym, linowym, linowo-terenowym, morskim i żegludze śródlądowej. 4) Wprowadzenie nowych elementów do planu transportowego województwa. Plan ten będzie określał między innymi: a) linie komunikacyjne w przewozach o charakterze użyteczności publicznej, które powinny zostać utworzone w celu walki z wykluczeniem komunikacyjnym, b) standard częstotliwości połączeń, c) minimalny poziom dostępności komunikacyjnej, d) przewozy na żądanie (door to door), organizowane przez gminę i realizowane jako przewozy okazjonalne. 5) Ustalenie minimalnych standardów dostępności publicznego transportu publicznego w zakresie przebiegu linii komunikacyjnych. Na poziomie ustawowym zostaną określone minimalne standardów przewozów dofinansowanych z FRPA w zakresie przebiegu połączeń. Publiczny transport zbiorowy powinien zapewniać co najmniej: a) połączenia pomiędzy miastem stanowiącym siedzibę wojewody i sejmiku województwa a miejscowościami stanowiącymi siedziby władz powiatów wchodzących w skład danego województwa, b) połączenia pomiędzy miejscowościami stanowiącymi siedziby władz powiatów wchodzących w skład danego województwa, c) połączenia pomiędzy miejscowościami stanowiącymi siedziby władz gminy wchodzących w skład danego powiatu a miejscowością stanowiącą siedzibę władz tego powiatu. 6) Wprowadzenie minimalnych standardów częstotliwości połączeń realizowanych w ramach publicznego transportu zbiorowego. Minimalny standard częstotliwości połączeń, który zostanie ustalony na poziomie ustawowym będzie zapewniał minimum 3 pary kursów dziennie, które będą realizowane rano, w południe, wieczorem, a także w weekendy i dni wolne od pracy. 7) Wprowadzenie obowiązku publikacji przez operatorów publicznego transportu zbiorowego rozkładów jazdy w formacie cyfrowej wymiany informacji GTFS lub NeTex. Takie rozwiązanie będzie miało pozytywny wpływ na zwiększenie dostępności danych dotyczących rozkładów jazdy i będzie znacznym ułatwieniem do rozpoczęcia, w przyszłości prac nad ogólnopolską bazą godzin odjazdów i przyjazdów oraz przystanków wraz z wyszukiwarką połączeń w całym kraju.

II. w zakresie zmiany ustawy z dnia 16 maja 2010 r. o Funduszu rozwoju przewozów autobusowych o charakterze użyteczności publicznej (Dz. U. z 2024 r. poz. 402, z późn. zm.) 1) „Fundusz rozwoju przewozów autobusowych o charakterze użyteczności publicznej” zmieni nazwę na „Fundusz przeciwdziałania wykluczeniu komunikacyjnemu”, a w konsekwencji zmianie ulegnie tytuł ustawy. 2) Marszałkowie województw przejmą od wojewodów zadania z zakresu obsługi Funduszu w województwie. Marszałkowie będą realizowali dotychczasowe zadania wojewodów w zakresie obsługi Funduszu dysponując środkami przyznanymi na województwo. Do zadań marszałków będzie należało ogłaszanie naborów wniosków o objęcie dopłatą w danym roku budżetowym dopłatą z Funduszu, rozpatrywanie wniosków, zawieranie umów o dopłatę z innymi organizatorami. 3) Dopłata z Funduszu będzie przyznawana wyłącznie do linii komunikacyjnych w transporcie autobusowym, które w planie transportowym, zostały określone jako utworzone w celu walki z wykluczeniem komunikacyjnym. Zmiana ma na celu przeznaczenie środków Funduszu stricte na przeciwdziałanie wykluczeniu komunikacyjnemu. Linie komunikacyjne, które zostały utworzone w celu walki z wykluczeniem komunikacyjnym zostaną wskazane w planie przez marszałka województwa na podstawie propozycji jednostek samorządu terytorialnego zgłoszonych do tego planu. To marszałek województwa jako integrator przewozów w województwie, analizując propozycje zgłoszone przez jednostki samorządu terytorialnego, określi takie linie komunikacyjne. Linie te powinny być odpowiedzią na potrzeby pasażerów. Dopłatą będą mogły być również objęte przewozy okazjonalne (na żądanie), które będą realizowane w gminach na obszarach o niskim zaludnieniu, w razie potrzeby, dla pasażerów najbardziej narażonych na wykluczenie komunikacyjne, np. dla osób starszych, poddawanych długotrwałemu leczeniu, dzieci lub młodzieży, na określonej trasie. 4) Zmiana dotychczasowej kolejności pierwszeństwa w objęciu dopłatą z Funduszu. Mając na uwadze, że marszałek województwa będzie integratorem sieci komunikacyjnej na obszarze województwa, w ramach projektowanych przepisów, marszałek uzyska pierwszeństwo w objęciu dopłatą z Funduszu. W dalszej kolejności dopłata będzie przyznawana w następującej kolejności: - związek powiatowo-gminny, - związek powiatów, - związek międzygminny, - powiat, - gmina. 5) Marszałkowie województw, w związku z przejęciem zadania obsługi Funduszu w województwie, otrzymają dodatkowe środki na wydatki związane z obsługą Funduszu w województwie. W ramach środków Funduszu przeznaczonych na dofinansowanie zadań własnych organizatorów dotyczących zapewnienia funkcjonowanie publicznego transportu zbiorowego w zakresie przewozów autobusowych o charakterze użyteczności publicznej zostanie wyodrębniona kwota 1,6% tych środków. Środki te zostaną podzielone na województwa proporcjonalnie do wielkości środków przyznanych na województwo. 6) Utrzymana zostanie możliwość zawierania umów wieloletnich przy jednoczesnym skróceniu okresu, na jaki mogą być zawierane z 10 lat na 3 lata. Zasadne jest prowadzenie przez marszałka województwa jako integratora przewozów o charakterze użyteczności publicznej na obszarze województwa ewaluacji linii komunikacyjnych określonych w planie transportowym jako utworzonych w celu przeciwdziałania wykluczeniu komunikacyjnemu. Ze względu na prowadzoną ewaluację linii komunikacyjnych, których utworzenie jest zasadne pod względem eliminacji walki z wykluczeniem komunikacyjnym zasadne jest również skrócenie możliwości zawierania umów o dopłatę na okres nie dłuższy niż 3 lata. Jest to wystarczający czas na dokonanie przez marszałka województwa jako integratora przewozów oceny zasadności dalszego dotowania danej linii komunikacyjnej z Funduszu, którego głównym celem jest walka z wykluczeniem komunikacyjnym. 7) Wzmocnienie kontroli wydatkowania środków Funduszu poprzez poszerzenie zakresu uprawnień inspektorów Inspekcji Transportu Drogowego, którzy będą kontrolować faktyczne wykonywanie przewozów na liniach komunikacyjnych lub przewozów door to door, organizowanych przez gminę, a objętych dopłatą z Funduszu. Kontrola będzie odbywać się w oparciu o określone, w drodze rozporządzenia, przez Ministra Infrastruktury kryteria i warunki kontroli wykonania zadania, na które została przyznana dopłata z Funduszu. Podmiotami kontrolowanymi przez Inspekcję Transportu Drogowego będą operator i organizator publicznego transportu zbiorowego. 8) W celu wzmocnienia skuteczności kontroli wykorzystania środków Funduszu wprowadzony zostanie obowiązek wyposażenia w geolokalizator autobusów, którymi realizowane są przewozy objęte dopłatą z Funduszu. Operator publicznego transportu zbiorowego (przewoźnik) będzie zobowiązany do zapewnienia w trakcie całej trasy przewozu objętego dofinansowaniem ze środków Funduszu przekazywania aktualnych danych globalizacyjnych autobusu. 9) Określenie minimalnych standardów jakości taboru w zakresie wieku autobusów, którymi realizowane są przewozy na liniach. W celu podniesienia jakości usług przewozowych realizowanych na liniach objętych dopłatą oraz mając na uwadze możliwości finansowe operatorów publicznego transportu zbiorowego zaproponowano, aby pojazdy te były nie starsze niż 20 lat. Rozwiązanie to nie będzie dotyczyło zawartych już umów wieloletnich. 10) Zróżnicowanie wysokości dopłaty z Funduszu w zależności od obiektywnych kryteriów poprzez wprowadzenie delegacji ustawowej dla ministra właściwego do spraw transportu do określenia w drodze rozporządzenia kryteriów i szczegółowego sposobu i trybu ustalania wysokości dopłaty z Funduszu, z uwzględnieniem wielkości pojazdu, którym wykonywane są przewozy na linii komunikacyjnej objętej dopłatą i standardów wykonywania przewozów oraz liczby mieszkańców na obszarze, przez który przebiega ta linia. 11) Zmiana sposobu podziału środków 5% rezerwy przewidzianej w planie finansowym Funduszu. W celu zapewnienia równego dostępu marszałków województw do środków rezerwy zostanie wprowadzony proporcjonalny podział środków tej rezerwy. Takie rozwiązanie pozwoli na dostępność tych środków dla wszystkich marszałków, którzy zgłoszą stosowne zapotrzebowanie. Dotychczasowy sposób podziału środków tej rezerwy na zasadzie kolejności wpływu okazał się nieefektywny. 12) Utworzenie przez marszałków województw regionalnych portali rozkładów jazdy linii komunikacyjnych częściowo sfinansowanych ze środków Funduszu. Marszałkowie województw prowadząc obsługę Funduszu w województwie będą zobowiązani do utworzenia ww. regionalnych portali na stronach podmiotowych urzędów i ich bieżącej aktualizacji. Portale będą odgrywały istotną rolę w celu poprawy dostępności dla pasażerów informacji o przewozach o charakterze użyteczności publicznej funkcjonujących na obszarze województwa. Informacje te będą dostępne na stronie podmiotowej urzędu obsługującego marszałka województwa, który jest integratorem sieci komunikacyjnej na obszarze województwa w zakresie przewozów o charakterze użyteczności publicznej. 13) Uchylenie przepisu, który zobowiązuje dysponenta Funduszu do przekazywania na rachunek Rządowego Funduszu Rozwoju Dróg ewentualnych niewykorzystanych środków Funduszu. W związku ze stale zwiększającym się zapotrzebowaniem na środki Funduszu zasadne jest zakończenie przekazywania nadwyżki środków finansowych z danego roku budżetowego na rachunek bankowy Funduszu Rozwoju Dróg. Zasadne jest, aby niewykorzystane w danym roku budżetowym środki Funduszu mogły być w pełnej wysokości przeznaczone na dopłaty dla jednostek samorządu terytorialnego. 14) Zmiana terminu na złożenie przez dysponenta Funduszu do Rady Ministrów rocznego sprawozdania z realizacji zadań Funduszu za dany rok budżetowy. Mając na uwadze dbałość o rzetelność danych przekazywanych ww. sprawozdaniu i konieczność jego terminowej realizacji proponuje się wydłużenie terminu na złożenie sprawozdania z dnia 30 kwietnia każdego roku na dzień 31 maja każdego roku.

III. w zakresie zmiany ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2024 r. poz. 1539, z późn. zm.) 1) Rozszerzenie zadań kontrolnych Inspekcji Transportu Drogowego o kontrolę przewozów o charakterze użyteczności publicznej objętych dopłatą z Funduszu przeciwdziałania wykluczeniu komunikacyjnemu. Inspekcja transportu drogowego będzie kontrolowała operatorów i organizatorów publicznego transportu zbiorowego w zakresie wydatkowania środków Funduszu. Ponadto ITD będzie kontrolować przestrzeganie standardów dostępności publicznego transportu publicznego w zakresie przebiegu linii komunikacyjnych oraz zgodności wykonywanych przewozów z planem transportowym województwa, a ponadto obowiązków dotyczących instalacji i użytkowania w autobusie geolokalizatora. 2) Wprowadzenie obowiązku publikacji przez przewoźników rozkładów jazdy w formacie cyfrowej wymiany informacji GTFS lub NeTex. Takie rozwiązanie będzie miało pozytywny wpływ na zwiększenie dostępności danych dotyczących rozkładów jazdy i będzie znacznym ułatwieniem do rozpoczęcia, w przyszłości prac nad ogólnopolską bazą godzin odjazdów i przyjazdów oraz przystanków wraz z wyszukiwarką połączeń w całym kraju.

IV. w zakresie zmiany ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. - Prawo przewozowe (Dz. U. z 2024 r. poz. 1262) Wprowadzenie, dla przewoźników, organizatorów publicznego transportu zbiorowego lub osób przez nich upoważnionych dokonujących kontroli dokumentów przewozu osób lub bagażu, ochrony przewidzianej w ustawie z dnia 6 czerwca 1997 r. – Kodeks Karny (Dz. U. z 2024 r. poz. 17, z późn. zm.) dla funkcjonariuszy publicznych. Objęcie tych podmiotów ochroną przewidzianą dla funkcjonariuszy publicznych jest związane z pojawiającymi się w ostatnim czasie przypadkami aktów agresji, szczególnie w komunikacji miejskiej. Osoby te mają bezpośredni kontakt z osobami korzystającymi z tej formy transportu i są narażone na potencjalne akty agresji z ich strony, do których faktycznie dochodzi. Dlatego też zasadne jest zrównanie ochrony materialno-prawnej kontrolerów biletów z już istniejącą ochroną prawną przewidzianą dla osób kierujących środkami transportu w publicznym transporcie zbiorowym. Proponowana zmiana stanowi realizację postulatu organizatorów publicznego transportu zbiorowego oraz przedstawicieli związków zawodowych.