Związki rozwojowe miast i powiązanych gmin oraz powiatów

Potrzebę przygotowania ustawy dot. rozwoju miast wskazano w uzasadnieniu do ustawy z dnia 15 lipca 2020 r. o zmianie ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju oraz innych ustaw (Dz. U. poz. 1378). Zgodnie z wprowadzanymi zmianami (art. 34 pkt 2) z dniem 1 stycznia 2027 r. uchylony zostanie rozdział dotyczący polityki miejskiej oraz stracą moc regulacje szczegółowe dotyczące prowadzenia polityki miejskiej. Do tego czasu powinna zostać przygotowana ustawa kompleksowo podejmująca tematykę rozwoju miast. Projektowana ustawa wypełnia to zobowiązanie. Projektowane rozwiązania prawne są kluczowe dla realizacji horyzontalnego celu określonego w projekcie średniookresowej strategii rozwoju kraju 2035 (śsrk), jakim jest zrównoważony rozwój terytorialny oparty na policentrycznej sieci osadniczej. Utrzymanie policentrycznej struktury kraju wymaga skutecznego zarządzania rozwojem miast w powiązaniu z ich funkcjonalnym i subregionalnym otoczeniem. Dotyczy to zarówno miast średniej wielkości, które równoważą rozwój kraju, jak i największych miast będących centrami wzrostu o znaczeniu krajowym i międzynarodowym. Samorządy oraz korporacje samorządowe postulują od lat stworzenie lepszych ram prawnych dla współpracy w ramach miejskich obszarów funkcjonalnych (MOF). Niewystarczające określenie form współpracy jednostek samorządu terytorialnego (JST) w ramach MOF jest również wyzwaniem związanym z wdrażaniem instrumentów terytorialnych polityki spójności - zintegrowanych inwestycji terytorialnych (ZIT). Wielokrotnie podkreślano, iż ZIT wdrażają projekty oraz inwestycje finansowane z funduszy europejskich bez korelacji z całościową wizją rozwoju obszaru MOF. Biorąc pod uwagę postulaty JST, w projekcie śsrk wskazano, że projekt ustawy będzie wypracowywany w porozumieniu z przedstawicielami samorządów, co będzie miało wpływ na sposób prac nad projektem jeszcze przed przyjęciem go przez Radę Ministrów. Celem projektu ustawy jest: 1. Wzmocnienie policentrycznego charakteru sieci osadniczej i efektywniejsze prowadzenie polityki miejskiej jako elementu systemu zarządzania rozwojem kraju, w tym stworzenie nowych form współpracy rządowo-samorządowej. 2. Przygotowanie rozwiązań prawnych poprawiających zarządzanie zrównoważonym rozwojem w miastach oraz ich obszarach funkcjonalnych, poprzez usprawnienie współpracy między działającymi na ich terenie samorządami i wzmocnienie ich zdolności do współtworzenia rozwiązań o charakterze ponadlokalnym. 3. Usprawnienie procesów decyzyjnych oraz wykonywania zadań publicznych w kluczowych z perspektywy zrównoważonego rozwoju obszarach takich jak transport publiczny i mobilność, zintegrowane planowanie strategiczne i przestrzenne. Projektowana ustawa stworzy warunki do mierzenia się administracji publicznej z wyzwaniami procesów metropolizacji, presji suburbanizacyjnej, tworzenia efektywnych systemów transportowych, problemów mieszkaniowych i demograficznych. Istotnym elementem wzmacniającym zdolność rozwiązywania problemów w skali obszarów funkcjonalnych jest stworzenie formy ustabilizowanej prawnie współpracy z sąsiednimi jednostkami samorządu terytorialnego – gminami i powiatami – jaką jest związek rozwojowy. W kontekście wzmocnienia policentrycznej struktury osadniczej kraju, kluczowe będzie wzmocnienie dialogu pomiędzy stroną rządową i samorządową zarówno na poziomie określania kierunków rozwoju miast i otaczających je gmin, jak i na poziomie realizacji konkretnych inwestycji. W obecnym stanie prawnym brakuje narzędzi pozwalających na prowadzenie ponadlokalnych polityk publicznych dostosowanych skalą do problemów istniejących na terenie obszarów funkcjonalnych miast. Sytuację pogarsza niedostosowanie podstawowych form współpracy, ustanowionych przepisami ustaw samorządowych, tj. związku komunalnego (gminnego / powiatowo-gminnego / powiatowego), porozumienia oraz stowarzyszenia. Były one tworzone w innych uwarunkowaniach społeczno-gospodarczych i przestrzennych, dla innych celów oraz są nieadekwatne do tak szerokiego zadania jakim jest zintegrowane zarządzania miejskimi obszarami funkcjonalnymi. Co więcej istotnym elementem kondycji tych obszarów jest niekontrolowana i kosztowna społecznie, gospodarczo i środowiskowo suburbanizacja. Gminy podmiejskie często postrzegają przyciąganie mieszkańców ośrodka rdzeniowego w kategoriach szansy rozwojowej. Jednak nowa zabudowa powstaje w sposób chaotyczny. Nowe obszary osadnicze są zagospodarowane fragmentarycznie, co przekłada się na wyższe koszty związane z tworzeniem i utrzymaniem infrastruktury, problemy z dostępnością usług (np. transportu zbiorowego, co prowadzi do uzależnienia od samochodu). Ponadto, niektóre rozwiązania w zakresie transportu zbiorowego zniechęcają do efektywnej współpracy między miastami centralnymi a otaczającymi je gminami i powiatami. Innym problemem, który znajdzie rozwiązanie w ustawie jest brak dostatecznych narzędzi terytorializacji polityki państwa, zwłaszcza na poziomie rządowym. Zagadnienia dotyczące rozwoju miast rozproszone są obecnie w różnych politykach sektorowych, co utrudnia spójne planowanie i realizację polityki miejskiej przez organy administracji rządowej oraz JST (gminy, powiaty, województwa). Dodatkowo niewystarczająca jest współpraca rządu i samorządu województwa z władzami lokalnymi w kreowaniu polityki rozwoju kluczowych dla sieci osadniczej miast i ich obszarów funkcjonalnych. Obecnie działania podejmowane przez administrację rządową „nie widzą” w wystarczającym zakresie potrzeb i specyficznych uwarunkowań określonych terytoriów. Tymczasem polityka państwa wobec miast i ich obszarów funkcjonalnych powinna być dopasowana do roli jaką odgrywają one w systemie osadniczym kraju. Umożliwi to wzmocnienie policentrycznej sieci osadniczej jako gwarancji powszechnego dostępu do usług publicznych, wyrównywania szans młodego pokolenia, tworzenia warunków rozwoju regionalnego i poprawę spójności terytorialnej kraju.

W projektowanej ustawie zaproponowana zostanie nowa forma współpracy JST, wykraczająca poza obecnie funkcjonujące rozwiązania, określana jako związek rozwojowy. Związek ten będzie zrzeszał miasta i powiązane z nimi funkcjonalnie JST – gminy i powiaty. Ustawa przedstawi ramowe rozwiązania dotyczące tworzenia i funkcjonowania związków rozwojowych, pozostawiając im prawo regulacji statutowych w zakresie szczegółowych zasad działania organów, organizacji związku rozwojowego i poszerzenia zakresu jego działania na podstawie porozumienia między tworzącymi go podmiotami. Istotnym zadaniem związku rozwojowego będzie kreowanie – w partnerstwie z rządem i samorządem województwa – i prowadzenie polityki rozwoju zarządzanego obszaru. Podstawą tej współpracy będzie uzgadniana przez trzy strony Karta Rozwoju, obejmująca najważniejsze przedsięwzięcia rozwojowe dla miasta i jego obszaru funkcjonalnego. Pozostałe zadania związku rozwojowego obejmą organizację transportu publicznego, zintegrowane planowanie rozwoju, adaptację do zmian klimatu i ochronę środowiska, mobilność miejską, promocję związku rozwojowego. Związek rozwojowy może wykonywać także zadania powierzone przez zrzeszone w nim jednostki samorządu terytorialnego. Formuła związku rozwojowego będzie właściwa również dla wdrażania instrumentów terytorialnych finansowanych ze środków europejskich po 2028 r. Miasta o kluczowej roli dla utrzymania policentrycznej sieci osadniczej kraju wskazane w projekcie śsrk jako obszary strategicznej interwencji będą mogły tworzyć związki rozwojowe (z pominięciem istniejącej struktury Górnośląsko-Zagłębiowskiej Metropolii oraz ewentualnie związku metropolitalnego w województwie pomorskim, który będzie mógł być utworzony na podstawie procedowanego obecnie projektu ustawy o związku metropolitalnym w województwie pomorskim – UD214). Organami związku będą zgromadzenie tworzone przez przedstawicieli jednostek samorządu terytorialnego wchodzących w jego skład oraz organ wykonawczy, którego nazwę, skład i sposób ukształtowania określi statut. Organem kształtującym politykę rozwoju w skali działania związku będzie komitet rozwoju. Ponadto projektowana ustawa zakorzeni politykę miejską w systemie zarzadzania rozwojem oraz wskaże podmioty odpowiedzialne za politykę miejską na różnych szczeblach administracji: Radę Ministrów, samorząd województwa, związki rozwojowe oraz samorząd lokalny - gminny i powiatowy. Projektowana ustawa nie narusza układu terytorialnego – granic istniejących jednostek samorządu terytorialnego. Tworzy jedynie nową „strukturę zarządczo-koordynacyjną” w postaci „związków rozwojowych”.