Umorzenie starych należności wobec ZUS

Projekt realizuje wniosek deregulacyjny nr MRPiPS - 37- 487. Zasadniczą przyczyną podjęcia inicjatywy legislacyjnej jest stwierdzona w praktyce niska efektywność działań związanych z egzekwowaniem wierzytelności Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (ZUS) oraz nieproporcjonalnie wysokie koszty dochodzenia tych zaległości, które z uwagi na upływ bardzo długiego okresu od momentu ich powstania mają charakter w przeważającej mierze niemożliwy do wyegzekwowania. Pomimo realizacji ustawowego obowiązku dochodzenia przedmiotowych należności, w praktyce podejmowane przez dyrektora oddziału ZUS oraz inne organy egzekucyjne (administracyjne i sądowe) działania egzekucyjne w odniesieniu do zadłużenia sprzed wejścia w życie ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2025 r. poz. 350, z późn. zm.) wykazują niewielką skuteczność i nie przynoszą adekwatnych rezultatów w postaci realnego zaspokojenia należności głównej. W przeważającej bowiem części egzekucje prowadzone w tym zakresie skutkują wyłącznie odzyskaniem kosztów upomnienia i kosztów egzekucyjnych, nie zaś kwoty podstawowej zobowiązania (należności głównej i odsetek), co świadczy o tym, że egzekwowanie tego rodzaju należności stało się procesem o charakterze czysto formalnym. Z informacji przedstawionych przez ZUS wynika, że wysokość zadłużenia za okres do 31 grudnia 1998 r., które dotyczy 7,1 tys. płatników składek, szacowana jest na ok. 315 mln zł, w tym zadłużenie to obejmuje ok. 340 aktywnych przedsiębiorców, których zobowiązania wynoszą ok. 21 mln zł. Od 4 lat liczba kont płatników składek, na których zewidencjonowane są należności sprzed 1 stycznia 1999 r. utrzymuje się na względnie zbliżonym poziomie i z roku na rok obserwowana jest coraz mniejsza dynamika spadku tej liczby. W 2023 r. wynosiła ona ok. 7,8 tys., natomiast w 2025 r. ok. 7,1 tys. W tym samym horyzoncie czasowym kwota należności z tytułu składek sprzed 1 stycznia1999 r. utrzymuje się na bardzo zbliżonym poziomie, i z roku na rok obserwowana jest coraz mniejsza dynamika spadku tej liczby. W 2023 r. wpływy z tego tytułu wynosiły ok. 4,3 mln zł, a w 2024 r. ok. 4,0 mln zł, natomiast za pierwsze półrocze 2025 r. ok. 1,9 mln zł. Dane te pozwalają przyjąć, że należności te stają się coraz trudniejsze do ściągnięcia i pozwalają prognozować, że ten stan – co do liczby kont płatników składek i kwot ściągniętych należności – będzie się utrzymywał w przyszłości. Według danych ZUS1 w odniesieniu do przedmiotowego zadłużenia: - należności objęte przymusowym dochodzeniem wynoszą ok. 175,7 mln zł; - należności objęte ulgami wynoszą ok. 6,4 mln zł; - należności zabezpieczone hipoteką wynoszą 146,2 mln zł. Grupę dłużników z zadłużeniem sprzed 1999 r. podzielić można według następującej charakterystyki: - państwowe i spółdzielcze zakłady pracy – ok. 70 dłużników (kwota zadłużenia – ok. 260 mln zł); - nieuspołecznione zakłady pracy – ok. 2 000 dłużników (kwota zadłużenia – ok. 35 mln zł); - rzemieślnicy oraz osoby z nimi współpracujące – ok. 2 500 dłużników (kwota zadłużenia – ok. 8,3 mln zł); - osoby prowadzące działalność handlową i gastronomiczną oraz osoby z nimi współpracujące – ok. 1 900 dłużników (kwota zadłużenia – ok. 6 mln zł); - osoby prowadzące działalność transportową i osoby z nimi współpracujące – ok. 300 dłużników (kwota zadłużenia – ok. 0,9 mln zł); - twórcy i artyści – 4 dłużników (kwota zadłużenia – ok. 0,012 mln zł). W zakresie zadłużenia sprzed 1999 r., w skali całego kraju, ZUS ma obecnie wystawionych: - 10 aktywnych tytułów wykonawczych dla następców prawnych; - 258 aktywnych tytułów wykonawczych dla osób trzecich. Zauważenia wymaga, że zadłużenie z tytułu składek powstałe przed 1 stycznia 1999 r. może być obecnie umarzane na podstawie art. 28 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych, jednakże warunkiem tego umorzenia jest stwierdzenie całkowitej nieściągalności należności. W odniesieniu do należności objętych zakresem projektowanej ustawy potencjalnie zastosowanie mogłyby znaleźć jedynie niektóre przesłanki uznania należności za całkowicie nieściągalne, w szczególności w sytuacjach, gdy doszło do zaprzestania prowadzenia działalności gospodarczej przy jednoczesnym braku majątku, z którego możliwe byłoby prowadzenie egzekucji, a także braku małżonka, następców prawnych lub możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2025 r. poz. 111, z późn. zm.). Do przesłanek tych należy również zaliczyć przypadki, w których naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku pozwalającego na skuteczną egzekucję, bądź gdy oczywiste jest, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przewyższających koszty egzekucyjne. Należności objęte projektowaną regulacją obejmują należności spłacane w ramach obowiązujących układów ratalnych oraz należności dochodzone w toku trwających postępowań egzekucyjnych. W odniesieniu do tych kategorii należności wskazane wyżej przesłanki całkowitej nieściągalności co do zasady nie zachodzą. W przypadku należności objętych układami ratalnymi odsetki zostały naliczone na dzień złożenia wniosku o rozłożenie zadłużenia na raty, natomiast w przypadku należności objętych postępowaniami egzekucyjnymi odsetki są naliczane do dnia dokonania wpłaty włącznie. Oznacza to, że do momentu całkowitego wyegzekwowania należności odsetki narastają, a biorąc pod uwagę okres przekraczający 25 lat od powstania zobowiązania, ich wysokość w wielu przypadkach znacznie przewyższa kwotę należności głównej. W sytuacjach, w których wpłaty dokonywane w ramach postępowania egzekucyjnego mają charakter systematyczny, przykładowo miesięczny, przyrost odsetek naliczanych od pozostałej do wyegzekwowania kwoty zadłużenia często przekracza wysokość wpłacanych kwot. W konsekwencji, pomimo regularnych wpłat, łączna wartość zadłużenia obejmująca należność główną i odsetki ulega dalszemu zwiększeniu. Prowadzi to do utrzymywania się stanu permanentnego zadłużenia, bez realnej perspektywy jego całkowitej spłaty. Należności z tytułu składek mogą być również umarzane na podstawie art. 28 ust. 3a ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych ze względu na ważny interes osoby zobowiązanej, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Przesłanka ta ma jednak zastosowanie wyłącznie do należności dotyczących osób opłacających składki na własne ubezpieczenia, co oznacza, że nie obejmuje ona należności wynikających z zatrudniania pracowników ani należności obciążających innych płatników składek. Zgodnie z rozporządzeniem Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. poz. 1365), przez ważny interes osoby zobowiązanej rozumie się wystąpienie okoliczności uniemożliwiających spłatę zadłużenia, w szczególności takich jak ubóstwo zagrażające dalszej egzystencji zobowiązanego, zdarzenia losowe lub klęski żywiołowe, a także choroba zobowiązanego lub członków jego najbliższej rodziny, nad którymi sprawuje on bezpośrednią opiekę, uniemożliwiająca uzyskiwanie dochodów niezbędnych do regulowania należności. A zatem, ocena, czy w konkretnej sprawie zachodzą przesłanki uzasadniające umorzenie należności na podstawie ważnego interesu osoby zobowiązanej, jest każdorazowo uzależniona od wykazania przez zobowiązanego, że ze względu na jego sytuację materialną i rodzinną uregulowanie zaległości pociągałoby za sobą nadmiernie dolegliwe skutki dla niego i jego rodziny. Dodatkowo, w każdym przypadku umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne wiąże się z koniecznością przeprowadzenia postępowania administracyjnego z wyjątkowo rozbudowanym postępowaniem wyjaśniającym. Prowadzenie takich postępowań wiąże się ze znacznym nakładem sił i środków po stronie ZUS. W świetle powyższego, obowiązujący stan prawny nie daje wystarczających możliwości na systemowe rozwiązanie problemów związanych z przymusowym dochodzeniem należności składkowych sprzed 1999 r. Ponadto wskazania wymaga, że należności składkowe sprzed dnia 1 stycznia 1999 r. powstały w tzw. starym systemie emerytalnym i nie podlegają zewidencjonowaniu na indywidualnych kontach ubezpieczonych w ZUS, a obowiązek ich uiszczenia nie ma wpływu na powstanie prawa do świadczeń długoterminowych lub na ich wysokość. Podkreślenia wymaga, że wysokość emerytur w starym systemie emerytalnym oraz kapitał początkowy w nowym systemie nie są bezpośrednio powiązane z kwotą należnych ani odprowadzonych składek. Aktywność zawodowa ubezpieczonych, za którą należne są składki sprzed dnia 1 stycznia 1999 r., została w większości już skonsumowana emeryturami przyznanymi w tzw. starym systemie lub kapitałem początkowym w przypadku emerytur z tzw. nowego systemu emerytalnego. Podkreślenia wymaga, że niska skuteczność egzekucji omawianych należności nie jest konsekwencją zaniedbań ani po stronie wierzyciela, ani po stronie organów egzekucyjnych. Należności te są bowiem dochodzone nie tylko przez dyrektorów oddziałów ZUS, lecz również przez inne właściwe organy egzekucyjne, w tym komorników sądowych. Mimo to wpływy uzyskiwane z egzekucji należności sprzed 1999 r. utrzymują się na poziomie ok. 4 mln zł rocznie i w przeważającej części obejmują jedynie pochodne wierzytelności składkowych, w szczególności odsetki, nie prowadząc do istotnego zmniejszenia należności głównej. Powyższe okoliczności jednoznacznie potwierdzają, że dochodzenie należności powstałych ponad ćwierć wieku temu, mimo długotrwałego i intensywnego angażowania aparatu administracyjnego oraz organów egzekucyjnych, nie przynosi rezultatów adekwatnych do ponoszonych nakładów i zaangażowanych zasobów. Z punktu widzenia systemowego i ekonomicznego kontynuowanie takich działań jest niecelowe. Wysokie koszty osobowe, organizacyjne oraz egzekucyjne ponoszone przez ZUS nie znajdują uzasadnienia w osiąganych wpływach, co obciąża zarówno budżet państwa, jak i sam ZUS, który jest instytucją odpowiedzialną za administrowanie Funduszem Ubezpieczeń Społecznych. ------------------------------------------------ [1] Na 30 czerwca 2025 r.

Proponuje się umorzenie z mocy prawa należności z tytułu nieopłaconych składek powstałych przed dniem 1 stycznia 1999 r., których spłata nie została zabezpieczona hipoteką. Rozwiązanie to zmierza do definitywnego i jednoznacznego zakończenia obowiązku prowadzenia egzekucji w odniesieniu do często niemożliwych do wyegzekwowania należności, których dochodzenie w obecnym stanie prawnym jest formalnie wymagane, lecz praktycznie nieefektywne. W odniesieniu do należności zabezpieczonych hipoteką projekt zakłada utrzymanie dotychczasowego stanu prawnego. Propozycja pozostawienia możliwości dochodzenia należności zabezpieczonych hipoteką bez zmian jest podyktowana przekonaniem, że zabezpieczenie to co do zasady zapewnia realną możliwość zaspokojenia wierzytelności, jako że hipoteka jest ustanawiana na majątku zobowiązanego o wymiernej wartości finansowej. Wprowadzenie umorzenia nastąpi z mocy prawa, bez konieczności podejmowania przez ZUS indywidualnych rozstrzygnięć administracyjnych (bez wydawania decyzji), co zapewni automatyzm działania i wyeliminuje ryzyko opóźnień w wykonaniu ustawy. Bezpieczeństwo obrotu gospodarczego i interes płatników składek objętych przedmiotową regulacją będzie zabezpieczony przez możliwość wystąpienia do ZUS zarówno o zaświadczenie o niezaleganiu, jak i zaświadczenie o tym, że określone należności zostały umorzone z mocy prawa. Odbędzie się to na zasadach ogólnych, wynikających z art. 217 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2025 r. poz. 1691). Projekt ustawy zakłada dwumiesięczne vacatio legis, które umożliwi ZUS dokonanie niezbędnych zmian organizacyjnych i informatycznych pozwalających na sprawne wdrożenie nowych przepisów oraz zapewnienie zgodności dokumentacji i systemów księgowych z projektowaną regulacją. Projektowane zmiany obejmują w szczególności: 1) umorzenie powstałych na podstawie ustawy z 25 listopada 1986 r. o organizacji i finansowaniu ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 1989 r. poz. 137, z późn. zm.): - nieprzedawnionych należności ZUS z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, - dodatkowych składek na ubezpieczenie społeczne pracowników nakładanych przez organy nadzorujące warunki pracy, jeżeli powstały przed 1 stycznia 1999 r., - składek na ubezpieczenie społeczne od świadczeń socjalnych związanych z urlopami górniczymi i zasiłkami socjalnymi wynikającymi z Układu zbiorowego pracy z 1991 r., 2) umorzenie składek na ubezpieczenie społeczne, Fundusz Pracy oraz Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych powstałych przed 1 stycznia 1999 r. na podstawie innych przepisów, tj.: - ustawy z dnia 27 września 1973 r. o zaopatrzeniu emerytalnym twórców i ich rodzin (Dz. U. z 1983 r. poz. 145, z późn. zm.), - ustawy z dnia 19 grudnia 1975 r. o ubezpieczeniu społecznym osób wykonujących pracę na podstawie umowy agencyjnej lub umowy zlecenia (Dz. U. z 1995 r. poz. 333), - ustawy z dnia 18 grudnia 1976 r. o ubezpieczeniu społecznym osób prowadzących działalność gospodarczą oraz ich rodzin (Dz. U. z 1989 r. poz. 250, z późn. zm.), - ustawy z dnia 17 maja 1989 r. o ubezpieczeniu społecznym duchownych (Dz. U. poz. 156, z późn. zm.), - ustawy z dnia 29 grudnia 1989 r. o zatrudnieniu (Dz. U. poz. 446, z późn. zm.), - ustawy z dnia 16 października 1991 r. o zatrudnieniu i bezrobociu (Dz. U. poz. 457, z późn. zm.), - ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (Dz. U. z 2003 r. poz. 514, z późn. zm.), - ustawy z dnia 29 grudnia 1993 r. o ochronie roszczeń pracowniczych w razie niewypłacalności pracodawcy (Dz. U. z 2002 r. poz. 85, z późn. zm.), 3) umorzenie wszystkich należności powiązanych z należnościami głównymi objętymi projektem, w tym: - odsetek, - dodatkowych opłat i opłat prolongacyjnych, - kosztów upomnienia, - kosztów i wydatków egzekucyjnych, 4) umorzenie z mocy prawa postępowań egzekucyjnych oraz zabezpieczających, które dotyczą należności objętych umorzeniem, i które nie zostały zakończone przed wejściem ustawy w życie, 5) zobowiązanie ZUS do przekazania właściwym organom egzekucyjnym zawiadomień o należnościach podlegających umorzeniu. Rozwiązanie to pozwoli między innymi zapobiec podejmowaniu czynności egzekucyjnych przez organy egzekucyjne, po umorzeniu zobowiązań, w szczególności dokonywaniu potrąceń, zajęć czy przekazywaniu środków na poczet umorzonych należności, 6) zobowiązanie ZUS do poinformowania syndyka masy upadłości o umorzeniu należności objętych projektowaną regulacją zgłoszonych w postępowaniu upadłościowym. Projektowane zmiany nie obejmą należności zabezpieczonych hipoteką, które dotyczą 3,8 tys. płatników składek. Tego rodzaju zabezpieczenie, co do zasady, zapewnia realną możliwość zaspokojenia wierzytelności z majątku zobowiązanego o wymiernej wartości ekonomicznej. W przeciwieństwie do pozostałych należności sprzed 1999 r., dochodzenie wierzytelności zabezpieczonych hipotecznie może prowadzić do faktycznego odzyskania należności głównej. Ponadto obowiązujące przepisy przewidują szczególne rozwiązania w zakresie skutków upływu terminu przedawnienia w odniesieniu do wierzytelności zabezpieczonych rzeczowo, które umożliwiają ich dochodzenie z przedmiotu hipoteki również po upływie tego terminu, co uzasadnia pozostawienie tych należności poza zakresem projektowanego umorzenia. Z tego względu należności zabezpieczone hipoteką będą nadal dochodzone w dotychczasowym trybie. W odniesieniu do płatników składek, którzy nadal prowadzą działalność gospodarczą, zastosowanie będą miały przepisy dotyczące pomocy publicznej. Proponuje się wejście w życie projektowanej ustawy pierwszego dnia miesiąca następującego po upływie 2 miesięcy od dnia ogłoszenia.