Ugoda podatkowa – alternatywny sposób rozwiązania sporów

Celem projektu ustawy jest usprawnienie procesu rozwiązywania sporów podatkowych pomiędzy podatnikiem a organem podatkowym lub zapobieżenie ich powstaniu dzięki wprowadzeniu nowej instytucji prawa podatkowego, tj. ugody podatkowej. Ugody podatkowe są na świecie zaliczane do grona instrumentów alternatywnego rozwiązywania sporów (alternative dispute resolution, „ADR”). Alternatywny charakter ugody podatkowej wyraża się w stworzeniu dodatkowej i fakultatywnej (w odniesieniu do rozwiązywania sporów pomiędzy administracją skarbową a podatnikiem w sposób tradycyjny, przede wszystkim w trakcie kontroli podatkowej) możliwości rozwiązania sporu podatkowego pomiędzy podatnikiem a organem podatkowym. Projekt zakłada, że ugoda podatkowa może być zawarta pomiędzy podatnikiem (oraz płatnikiem) a administracją skarbową w zakresie zobowiązania podatkowego, którego termin płatności upłynął. Zawarcie ugody podatkowej zakończy lub zapobiegnie powstaniu sporu w sprawie objętego nią zobowiązania w sposób definitywny i wszechstronny, jeśli tylko dotrzymane zostaną przewidziane w niej ustalenia dotyczące spłaty. Dzięki tej możliwości ugoda podatkowa będzie pod tym względem narzędziem o szerszym zastosowaniu, aniżeli dostępne Krajowej Administracji Skarbowej znane dotąd instrumenty władcze. Na gruncie obecnie obowiązujących przepisów prawa przebieg i sposoby rozwiązywania sporów podatkowych normują w Polsce ustawa z dnia 27 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2025 r. poz. 111, z późn. zm.), ustawa z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2025 r. poz. 1131, z późn. zm.) oraz ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r. poz. 143). Przepisy te zawierają regulacje określające sposób prowadzenia przez KAS czynności kontrolnych i orzeczniczych w sprawie zobowiązań, które mogą zostać objęte wnioskiem o zawarcie projektowanej ugody podatkowej (czynności sprawdzające, kontrola podatkowa, kontrola celno-skarbowa, postępowanie podatkowe) oraz zasady kontroli legalności tych działań (postępowanie przed sądami administracyjnymi). W ten sposób wyznaczają proceduralną kanwę kontaktów podatnika z KAS, w ramach których może dojść do powstania sporu podatkowego. Choć sporem podatkowym sensu stricto określa się etap sądowy, przebieg wcześniejszych postępowań dotyczących danego zobowiązania determinuje, czy do niego dojdzie. Stronom kontroli podatkowej, kontroli celno-skarbowej oraz postępowania podatkowego przysługują uprawnienia procesowe, których wykorzystanie może być zewnętrznym wyrazem niezgody dotyczącej zagadnienia podatkowego. Działania kontrolne podejmowane w związku z zobowiązaniami stanowiącymi potencjalnie przedmiot sporu podatkowego stanowią jeden z filarów działalności KAS. W latach 2020-2024 podjęto średniorocznie ok. 2,5 mln działań kontrolnych (w tym postępowań podatkowych) z łączną kwotą ustaleń w wyniku przeprowadzonych czynności sprawdzających, kontroli podatkowych i kontroli celno-skarbowych w 2024 r. w wysokości 19,05 mld zł. Zdecydowaną większość działań kontrolnych stanowiły czynności sprawdzające będące najszybszą i najmniej dotkliwą dla podatnika formą działań organu nakierowaną na korygowanie błędów podatników niewynikających z zamiaru celowego obejścia przepisów prawa. W ostatnich latach KAS skupia się na zwiększeniu efektywności kontroli – dzięki lepszemu typowaniu do kontroli – przy spadku ogólnej ich liczby, kontynuując proces ukierunkowania kontroli celno-skarbowych na wykrywanie i dokumentowanie oszustw, przestępstw związanych z podatkami, a nie kontrolowanie przedsiębiorców popełniających błędy. Rozwiązywanie sporów powstających podczas podejmowanych działań kontrolnych na możliwie najwcześniejszym etapie jest istotne z punktu widzenia kosztów ponoszonych przez KAS w związku z procedurami realizowanymi w tym zakresie. Zgodnie z danymi na temat wykonania wydatków budżetu państwa w układzie zadaniowym w części 19 za 2024 r. wydatki poniesione z budżetu państwa przez izby administracji skarbowej, w tym odpowiednio przypisane do nich urzędy skarbowe i urzędy celno-skarbowe, na działania związane z poborem podatków, ceł i niepodatkowych należności budżetu państwa, postępowaniem egzekucyjnym w zakresie zaległości podatkowych i niepodatkowych oraz kontrolą celno-skarbową, kontrolą podatkową oraz audytem krajowych środków publicznych wyniosły łącznie 9,86 mld zł. Wydatki związane z podejmowanymi czynnościami w zakresie działań kontrolnych wyniosły 8,55 mld zł i stanowiły 76,8% wydatków ogółem poniesionych przez IAS w 2024 r. Kolejne 11,8%, tj. 1,31 mld zł, stanowiły wydatki związane z prowadzonymi postępowaniami egzekucyjnymi. Przestrzeń dla działań administracji skarbowej w zakresie rozwiązywania sporów podatkowych pozostaje nadal szeroka. Na koniec grudnia 2024 r. do budżetu państwa wpłynęła kwota 2,71 mld zł z tytułu odsetek od nieterminowych wpłat z tytułu podatków i opłat, tj. odsetek, do których stosuje się przepisy Ordynacji podatkowej. Równolegle na koniec grudnia 2024 r. zaległości, tj. wymagalne należności o przekroczonym terminie płatności, wynosiły 108,34 mld zł. Kwota odsetek od tych zaległości została oszacowana na poziomie 90,33 mld zł. Zaległości o najmniej przekroczonym terminie, tj. do 2 lat, stanowiły 10,44 mld zł, zaś odsetki z ich tytułu 1,23 mld zł. Zawarcie ugody będzie wiązać się z wymiernymi korzyściami po stronie podatnika oraz administracji skarbowej. Podatnik dokonując ugody uniknie dalszego, często czasochłonnego i kosztochłonnego sporu z organem podatkowym. Zyska również możliwość redukcji odsetek tytułem zaległości podatkowej tym wyższej, im na wcześniejszym etapie zostanie ona zawarta. Administracji skarbowej zawarcie ugody pozwoli uniknąć natomiast przede wszystkim prowadzenia sporu z podatnikiem, biorąc pod uwagę również wynikających z niego kosztów. Akcentowana jest potrzeba stworzenia narzędzia, które pozwalałoby w procesie stosowania prawa podatkowego szukać, w drodze kompromisów, ale przy zachowaniu obowiązujących zasad powszechności i równości opodatkowania, obopólnie korzystnych rozwiązań. Porozumienie się do co do prawidłowej wysokości i warunków spłaty zobowiązania oraz uznanie swojej odpowiedzialności przez podatnika mogłoby zastąpić długotrwałą i dokuczliwą kontrolę podatkową i czynności egzekucyjne. Ułatwiałoby przedsiębiorcom i innym podatnikom niedążącym do uchylania się od opodatkowania wywiązanie się z obowiązku ponoszenia ciężarów publicznych w tych przypadkach, w których towarzyszą temu niezawinione trudności, bez konieczności narażania się na sankcje. Organom podatkowym zawierane porozumienia pozwalałyby zaoszczędzić siły i środki, umożliwiając ich korzystniejszą alokację. Mimo przeciwieństwa interesów strony biernej i czynnej obowiązku podatkowego, podatnika i Skarbu Państwa, istnieje pomiędzy nimi dotąd w Polsce niezagospodarowane pole do współpracy i uzgodnień o istotnym potencjale oddziaływania racjonalizatorskiego. Wykorzystanie tego potencjału może zwiększyć efektywność i sprawność procesu poboru podatków, zmniejszając jednocześnie generowane w nim koszty z korzyścią dla wszystkich zainteresowanych. W krajach, w których wprowadzono instytucję ugody podatkowej, poszukiwanie tego rodzaju usprawnień uznaje się za obowiązek administracji podatkowej mieszczący się w ramach zasad dobrej administracji. Projekt ustawy realizuje postulat deregulacyjny, zbieżny z postulatami nauki i praktyki podatkowej, zgodnie z którym polskie prawo podatkowe powinno zostać wzbogacone o rozwiązania z zakresu alternatywnych metod rozwiązywania sporów. Proponowana ugoda podatkowa ma stanowić fakultatywne narzędzie, które pozwoli podatnikom i płatnikom zawierać z organami podatkowymi ugody dotyczące zaległości podatkowych. Na ich mocy będą oni uzyskiwać ułatwienia w spłacie tych zaległości, obniżenie naliczonych od nich odsetek za zwłokę oraz gwarancję niekaralności w związku z niezapłaceniem ich w terminie. W zamian organ podatkowy uzyskiwać będzie zwiększoną pewność spłaty objętych ugodą podatkową zaległości przez podatnika lub płatnika (a niekiedy także wiedzę o ich istnieniu) bez konieczności podejmowania dalszych szeroko rozumianych czynności wierzycielskich w ich sprawach pod postacią kontroli podatkowych, celno-skarbowych i postępowań podatkowych. Zawarcie ugody podatkowej będzie korzystne dla obu stron dzięki możliwości osiągnięcia porozumienia w sprawach, w których w odmiennym wypadku toczyłby się spór podatkowy również przed sądami administracyjnymi, generując koszty i obciążenia dla wszystkich jego uczestników. Warunkami brzegowymi możliwości zawarcia ugody podatkowej są zgodność poczynionych ustaleń z prawem oraz opłacalność faktu jej zawarcia w każdym konkretnym przypadku. Zawarcie ugody podatkowej będzie dobrowolne dla obu stron i pozostaje w sferze uznania administracyjnego właściwego organu podatkowego.

Projekt wprowadza do polskiego prawa podatkowego nową instytucję pn. ugoda podatkowa. Nadrzędnym celem tego zabiegu jest dążenie do ograniczenia liczby i długości sporów podatkowych towarzyszących stosowaniu prawa podatkowego w Polsce poprzez zapobieganie ich powstawaniu oraz umożliwienie ich wcześniejszego rozwiązywania w warunkach porozumienia stron. Instytucje tego typu są na świecie zaliczane do grona instrumentów alternatywnego rozwiązywania. „Alternatywny” charakter ugody podatkowej wyraża się w stworzeniu dodatkowej i fakultatywnej możliwości rozwiązania sporu podatkowego pomiędzy podatnikiem (oraz płatnikiem) a organem podatkowym lub zapobieżenie jego wystąpieniu. Skorzystanie z niej będzie zależało od woli uprawnionego podmiotu (po jego stronie leży inicjatywa wyjścia z propozycją) oraz od woli organu podatkowego – w granicach uznania administracyjnego. Zawarcie ugody może, ale nie musi zastąpić innych szeroko rozumianych czynności wierzycielskich podejmowanych przez Krajową Administrację Skarbową w procesie poboru podatku. Konsensualny charakter ugody przesądza o tym, że do jej zawarcia niezbędne będzie osiągnięcie porozumienia pomiędzy obiema stronami, tj. uprawnionym wnioskodawcą oraz organem podatkowym. Zawarcie ugody podatkowej zakończy lub zapobiegnie powstaniu sporu w sprawie objętego nią zobowiązania w sposób definitywny i wszechstronny, jeśli tylko dotrzymane zostaną przewidziane w niej ustalenia dotyczące spłaty. Dzięki tej możliwości ugoda podatkowa będzie pod tym względem narzędziem o szerszym zastosowaniu aniżeli dostępne Krajowej Administracji Skarbowej znane dotąd instrumenty władcze. Projektowane przepisy oparto o założenia, zgodnie z którymi ugoda podatkowa powinna: 1) wspierać wnioskodawców w spłacie zaległości podatkowych poprzez umożliwienie ugodowego rozwiązywania trudności w tym zakresie, możliwości uzyskania ulg w ich spłacie oraz gwarancji rezygnacji z sankcji podatkowych i karnych; 2) stwarzać możliwość polubownego zamykania sporów pomiędzy wnioskodawcami a organami podatkowymi pozwalając obu stronom angażować mniejszą ilość zasobów i uwagi, tym samym redukując związaną z nimi niepewność co do końcowego rozstrzygnięcia; 3) ograniczać lub znosić sankcje za nieterminową płatność podatku oraz odsetki za zwłokę od zaległości podatkowych; 4) uzupełniać system istniejących instrumentów wsparcia podatników i o charakterze uprzednim i bieżącym, takich jak indywidualne interpretacje przepisów prawa podatkowego, wiążąca informacja stawkowa, opinia o stosowaniu preferencji, umowa o współdziałanie, uprzednie porozumienia cenowe i podobne, gdy okazują się one niewystarczającą pomocą w wywiązywaniu się z obowiązków podatkowych; 5) prowadzić do redukcji liczby kontroli i postępowań podatkowych oraz skrócenia czasu załatwiania szeroko rozumianych spraw podatkowych, 6) przynosić korzyści i oszczędności obu stronom stosunku prawnopodatkowego, tj. podatnikom oraz Skarbowi Państwa.