Dostosowanie prawa do wymogów Konwencji z Hongkongu o recyklingu statków

Podstawowym celem projektu ustawy o zmianie ustawy o zapobieganiu zanieczyszczeniu morza przez statki oraz niektórych innych ustaw, zwanej dalej: „projektem ustawy”, jest dostosowanie krajowego porządku prawnego do wymagań Międzynarodowej konwencji o bezpiecznym i ekologicznie racjonalnym recyklingu statków, sporządzonej w Hongkongu dnia 15 maja 2009 r. (Konwencja z Hongkongu, „HKC”), która weszła w życie w dniu 26 czerwca 2025 r. Dodatkowo, w projekcie ustawy dokonuje się zmian ustawy o zapobieganiu zanieczyszczeniu morza przez statki oraz ustawy z dnia 16 listopada 2006 r. o opłacie skarbowej (Dz. U. z 2025 r. poz. 1154 i 1795), w zakresie wydawania zezwoleń na zatapianie w morzu urobku z pogłębiania dna oraz monitoringu miejsc zatapiania urobku. Dostosowanie przepisów ustawowych wynika z przeprowadzanej przez Rzeczypospolitą Polską ratyfikacji tej konwencji. Wymagania Konwencji z Hongkongu zostały w znacznej mierze odzwierciedlone oraz wzmocnione na poziomie prawa Unii Europejskiej poprzez rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1257/2013 z dnia 20 listopada 2013 r. w sprawie recyklingu statków(Dz. Urz. UE L 330 z 10.12.2013, str. 1;Dz. Urz. UE L 150 z 14.06.2018, str. 155 oraz Dz. Urz. UE L 2024/1157 z 30.04.2024), zwanego dalej: „SRR”. W celu zapewnienia stosowania SRR w Rzeczypospolitej Polskiej znowelizowano przepisy ustawy z dnia 16 marca 1995 r. o zapobieganiu zanieczyszczeniu morza przez statki (Dz. U. z 2024 r. poz. 1786) oraz ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2023 r. poz. 1587, 1597, 1688, 1852 i 2029 oraz z 2024 r. poz. 1834, 1911 i 1914), w których określono m.in. właściwe organy administracji oraz sankcje za naruszenie przepisów. Ponieważ SRR ustanawia standardy bardziej rygorystyczne niż HKC, większość wymogów merytorycznych Konwencji jest już obecna w polskim systemie prawnym. Konieczne jest jednak zapewnienie pełnej zgodności formalnoprawnej z HKC, w szczególności w obszarach związanych z: - wydawaniem certyfikatów i deklaracji zgodności wymaganych na podstawie Konwencji z Hongkongu (w tym Inwentarza materiałów niebezpiecznych – IHM); - wyznaczeniem organów administracji odpowiedzialnych za działania w ramach systemu HKC, w tym nadzór i współpracę międzynarodową; - procedurami związanymi z procesem recyklingu statków, aby spełniały one minimalne wymogi konwencyjne niezależnie od równoległego funkcjonowania systemu unijnego; - umożliwieniem Rzeczypospolitej Polskiej, złożenia dokumentów ratyfikacyjnych, co wymaga wykazania pełnego dostosowania prawa krajowego do postanowień Konwencji. Potrzeba przyjęcia projektu wynika z wejścia Konwencji w życie oraz konieczności zapewnienia spójności regulacji krajowych z aktualnymi zobowiązaniami międzynarodowymi i unijnymi Rzeczypospolitej Polskiej. Umożliwi to nie tylko formalną ratyfikację HKC przez Rzeczpospolitą Polską, ale również zachowanie jednolitego, przewidywalnego systemu prawnego dla armatorów, administracji morskiej oraz podmiotów uczestniczących w procesach nadzoru nad recyklingiem statków. W projekcie ustawy dokonuje się także zmian ustawy z dnia 16 marca 1995 r. o zapobieganiu zanieczyszczaniu morza przez statki oraz ustawy z dnia 16 listopada 2006 r. o opłacie skarbowej, w zakresie wydawania zezwoleń na zatapianie w morzu urobku z pogłębiania dna oraz monitoring miejsc zatopienia urobku. Urzędy morskie, które wydają zezwolenia na zatapianie urobku z pogłębiania, zidentyfikowały potrzebę podjęcia działań legislacyjnych o charakterze porządkującym. Zmiana przepisów ma na celu ujednoznacznienie i harmonizację przepisów. W praktyce, w przypadku dużych inwestycji, prace czerpalne najczęściej są wykonywane przez kilku armatorów jednocześnie, konsekutywnie lub w określonych odstępach czasu. Armatorzy wybierani są przez inwestora lub upoważniony przez niego podmiot, np. wykonawcę kontraktu, kierownika projektu. Podmiot ten koordynuje kwestie dotyczące oszacowania całkowitej ilości urobku, który ma zostać wydobyty i przeznaczony do zatopienia w morzu oraz określenia, jaką ilość wydobędzie każdy ze współpracujących armatorów, tak aby całkowita deklarowana ilość urobku wydobyta w ramach inwestycji nie została przekroczona. Ponadto, podmiot ten jest odpowiedzialny za ustalanie terminów i rejonów prac oraz prawidłowe zatopienie urobku na ustalonym klapowisku morskim. Przepisy rozporządzenia Ministra Transportu i Budownictwa z dnia 26 stycznia 2006 r. w sprawie trybu wydawania zezwoleń na usuwanie do morza urobku z pogłębiania dna oraz na zatapianie w morzu odpadów lub innych substancji (Dz. U. poz. 166) wymagają, aby każdy z armatorów biorących udział w pracach czerpalnych złożył osobny wniosek, co powoduje liczne komplikacje: - koordynatorzy prac czerpalnych zgłaszają problem z ustaleniem dokładnych terminów realizacji prac, planowanej ilości urobku do odłożenia oraz określenia dokładnej lokalizacji prowadzenia prac w odniesieniu do poszczególnych zaangażowanych armatorów, co wynika ze zmiennego charakteru tego typu zadań i konieczności wprowadzania na bieżąco częstych zmian do harmonogramów. - zdarza się, że w trakcie realizacji inwestycji dany armator otrzyma wypowiedzenie umowy i nie skończy powierzonych zadań, a na jego miejsce wyłaniany jest nowy armator. Urząd morski nie zawsze otrzymuje oficjalną informację w tej sprawie lub otrzymuje ją ze znacznym opóźnieniem. Ponadto zdarza się, że armatorzy, z którymi współpraca została zerwana, nie informują, jaką ilość urobku odłożyli na klapowisku w trakcie obowiązywania umowy. Uniemożliwia to weryfikację, czy warunki określone w decyzji administracyjnej zostały spełnione i czy nie doszło do ich naruszenia. - wymóg złożenia wniosku przez każdego armatora biorącego udział w realizacji prac czerpalnych powoduje dodatkowe obciążenie administracyjne, zarówno dla urzędów morskich, jak i dla wnioskodawców. Należy zauważyć, że dodatkowo wymagane jest każdorazowo złożenie wniosku o zmianę decyzji przez armatorów w przypadku zmiany terminu realizacji prac, zmiany planowanej ilości urobku do odłożenia oraz lokalizacji prowadzenia prac. - obecne przepisy utrudniają uzyskanie kontraktu przez mniejszych armatorów, którzy muszą współpracować z podwykonawcami (innymi armatorami), z uwagi na konieczność przedłożenia osobnego wniosku przez każdego z podwykonawców, co stanowi dodatkową komplikację i wpływa na wydłużenie terminów realizacji prac. - obowiązujące przepisy powodują również utrudnienie w egzekwowaniu przez urzędy morskie przepisów w zakresie ochrony środowiska morskiego i sprawowania kontroli nad realizacją warunków udzielenia zezwoleń m.in. w zakresie terminów, obszaru prowadzenia prac przypisanych poszczególnym armatorom oraz całkowitej ilości odłożonego na klapowisko urobku w ramach danej inwestycji. Innym podjętym w projekcie zagadnieniem jest monitoring miejsc zatapiania urobku. Wielkość negatywnych skutków prac czerpalnych na środowisko zależy od tego, jak często i jak długo się je wykonuje w danym rejonie. Istotna jest metoda pogłębiania lub usuwania osadu, ilość czerpanego osadu i jego parametry fizyczno-chemiczne (granulometria, stopień zanieczyszczenia), a także głębokość wody na jakiej wykonywane są prace. Wpływ zatapianego urobku czerpalnego na środowisko morskie zależy również od miejsca zatapiania. W celu określenia tego wpływu dla konkretnego klapowiska niezbędne jest prowadzenie monitoringu. Konwencja o zapobieganiu zanieczyszczaniu mórz przez zatapianie odpadów i innych substancji. Moskwa. Waszyngton. Londyn. Meksyk. 1972.12.29 w artykule VI.1.d wskazuje na konieczność prowadzenia obserwacji indywidualnej lub we współpracy z innymi Stronami i właściwymi organizacjami międzynarodowymi stanu mórz w związku z zatapianiem urobku lub innych substancji. Podobnie wytyczne HELCOM Guidelines for Management of Dredged Material at Sea przyjęte przez Komisję Ochrony Środowiska Morskiego Bałtyku (HELCOM), w dziale 12 zalecają monitorowanie w odniesieniu do składowania urobku pogłębiarskiego w celu oceny hipotezy oddziaływania, na podstawie której zatwierdzono wydanie zezwolenia na zatapianie. W celu uzupełnienia i uspójnienia obowiązujących przepisów należy przypisać inwestorom obowiązek monitorowania klapowisk, jeżeli w ramach swoich przedsięwzięć dokonują zatapiania urobku. Wykonywanie badań monitoringowych wskazuje się już na etapie wydawania decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych dla przedmiotowego przedsięwzięcia. Badania monitoringowe powinny obejmować okres przed i po zrealizowaniu robót czerpalnych w celu określenia tła w rejonie planowanych prac czerpalnych i odkładu urobku oraz dokumentowania zmian w polu bliskim i dalekim ośrodka zaburzeń. W przypadku inwestycji, gdzie planowana jest znaczna objętość prac czerpalnych i odkład urobku w środowisku morskim, monitoring wybranych parametrów środowiskowych powinien być realizowany również w trakcie jej realizacji. Dotychczas opłata skarbowa za wydanie zezwolenia na zatapianie w morzu urobku z pogłębiania dna morza oraz na zatapianie w morzu odpadów lub innych substancji wynosi odpowiednio 117 zł i 229 zł. Opłata w tej wysokości obowiązuje na niezmienionym poziomie od 2006 r., tj. od wejścia w życie ustawy z dnia 16 listopada 2006 r. o opłacie skarbowej. W związku z upływem blisko 20 lat od ustanowienia opłaty należy zaktualizować jej wysokość w odniesieniu do wzrostu kosztu pracy pracownika wydającego zezwolenie.

Istotą projektowanych rozwiązań jest zapewnienie pełnego dostosowania polskiego prawa do wymogów Konwencji z Hongkongu przy jednoczesnym zminimalizowaniu dodatkowych obciążeń administracyjnych i organizacyjnych dla armatorów oraz prowadzących zakłady recyklingu statków. Projekt ustawy zakłada, że: 1. Te same organy administracji, które na podstawie obowiązujących przepisów wykonują zadania w zakresie inspekcji i certyfikacji zgodnie z rozporządzeniem (UE) nr 1257/2013 (SRR), będą również właściwe do: - przeprowadzania inspekcji na zgodność z wymogami Konwencji z Hongkongu, - wydawania certyfikatów oraz dokumentów potwierdzających zgodność statku lub zakładu recyklingu z HKC. Rozwiązanie to zapewnia spójność kompetencyjną, uniknięcie dublowania struktur oraz optymalne wykorzystanie doświadczenia administracji morskiej i inspekcji środowiskowych. 2. W celu ograniczenia obciążeń kontrolnych dla armatorów projekt ustawy przewiduje możliwość przeprowadzania jednej skonsolidowanej inspekcji statku obejmującej jednocześnie wymagania SRR oraz HKC, co pozwoli na wydawanie dwóch certyfikatów w ramach jednego procesu kontrolnego. Takie podejście eliminuje konieczność przeprowadzania dwóch odrębnych inspekcji oraz skraca procedury. 3. W ustawie z dnia 16 marca 1995 r. o zapobieganiu zanieczyszczeniu morza przez statki oraz ustawie z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach wprowadzane zostaną przepisy, które: - doprecyzowują odniesienia do Konwencji z Hongkongu, w tym definicje oraz wymagania formalne; - zapewniają podstawę prawną do wydawania certyfikatów HKC i prowadzenia stosownych postępowań administracyjnych; - wskazują organy odpowiedzialne za współpracę międzynarodową i wymianę informacji w ramach systemu HKC; - uzupełniają system sankcji w zakresie niezbędnym dla wykonania przepisów konwencyjnych (w zakresie minimalnym, bez nakładania nowych obowiązków materialnych ponad istniejące wymogi SRR). Projektowane zmiany polegają na: - w ustawie z dnia 16 marca 1995 r. o zapobieganiu zanieczyszczeniu morza przez statki uwzględnieniu wymogów Konwencji z Hongkongu w zakresie wydawania certyfikatów, stosownych opłat za przeprowadzenie inspekcji i wystawianie lub potwierdzanie certyfikatów oraz wprowadzenia sankcji za naruszenie Konwencji z Hongkongu; - w ustawie z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach w zakresie przepisów dotyczących zakładów recyklingu statków uwzględnieniu wymagań Konwencji z Hongkongu w decyzjach dotyczących planu recyklingu statków oraz zezwoleniach na przetwarzanie dla prowadzącego zakład recyklingu statków, pozwoleniach na wytwarzanie odpadów dla prowadzącego zakład recyklingu statków oraz pozwoleniach zintegrowanych dla prowadzącego zakład recyklingu statków, a także dokumentach autoryzacyjnych. Projektowane zmiany mają charakter przede wszystkim formalny i interpretacyjny, ponieważ zasadnicze wymogi materialne Konwencji z Hongkongu są już realizowane poprzez stosowanie przepisów SRR. Projekt ustawy koncentruje się zatem na stworzeniu przejrzystych, jednoznacznych i wykonalnych ram prawnych umożliwiających ratyfikację Konwencji oraz wykonywanie wynikających z niej obowiązków administracji morskiej i organów ochrony środowiska. W zakresie wydawania zezwoleń na zatapianie w morzu urobku z pogłębiania dna oraz monitoringu miejsc zatopienia urobku proponowane w ustawie z dnia 16 marca 1995 r. o zapobieganiu zanieczyszczeniu morza przez statki zmiany obejmują: 1. Zmianę podmiotu składającego wniosek o wydanie zezwolenia na zatapianie w morzu urobku z pogłębiania dna z „armatora statku ładowanego na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej lub o polskiej przynależności” na „inwestora lub generalnego wykonawcę prac czerpalnych”. Obowiązujące przepisy wymagają, aby każdy armator biorący udział w pracach czerpalnych w ramach jednej inwestycji złożył osobny wniosek o wydanie zezwolenia na zatapianie w morzu urobku. Jeśli inwestor prac rozwiąże umowę z którymś z wykonawców i zatrudni w jego miejsce inny podmiot, do urzędu morskiego nie dociera pełna informacja na temat ilości złożonego urobku lub dociera z dużym opóźnieniem. Uniemożliwia to weryfikację realizacji warunków określonych w zezwoleniu. Przeniesienie obowiązku wystąpienia o zezwolenie na zatapianie w morzu urobku na inwestora lub generalnego wykonawcę uprości procedurę zarówno dla administracji publicznej, jak i wykonawców prac. 2. Nałożenie na inwestora lub generalnego wykonawcę obowiązku prowadzenia monitoringu miejsc zatopienia urobku z pogłębiania dna. Do prowadzenia monitoringu miejsc zatopienia urobku z pogłębiania dna zostanie zobowiązany inwestor lub generalny wykonawca prac czerpalnych, który uzyskał zezwolenie. Ponadto, dyrektorzy urzędów morskich byliby zobowiązani do przekazywania ministrowi właściwemu do spraw gospodarki morskiej wyników przeprowadzonego monitoringu miejsc zatopienia odpadów, innych substancji lub urobku z pogłębiania dna za dany rok. W obowiązujących przepisach brak jest wskazania podmiotu odpowiedzialnego za prowadzenie monitoringu miejsc zatapiania urobku. Zaproponowane rozwiązanie usprawni realizację przez Rzeczpospolitą Polską obowiązku raportowania monitoringu zgodnie z art. VI Konwencji o zapobieganiu zanieczyszczaniu mórz przez zatapianie odpadów i innych substancji. Moskwa. Waszyngton. Londyn. Meksyk. 1972.12.29. W zakresie wydawania zezwoleń na zatapianie w morzu urobku z pogłębiania dna w ustawie z dnia 16 listopada 2006 r. o opłacie skarbowej w związku z ujednoliceniem terminologii stosowanej w ustawie z dnia 16 marca 1995 r. o zapobieganiu zanieczyszczaniu morza przez statki należy również ujednolicić termin odnoszący się do zezwoleń na zatapianie urobku i innych substancji. Proponuje się zwiększenie wysokości opłaty skarbowej za wydawanie zezwolenia odpowiednio z 117 zł do 410 zł w przypadku zezwolenia na zatapianie w morzu urobku z pogłębiania dna morza oraz z 229 zł do 802 zł w przypadku zezwolenia na zatapianie w morzu odpadów lub innych substancji. Zaproponowana wysokość opłat odpowiada wzrostowi kosztu pracy pracownika wydającego zezwolenie wyliczona na podstawie ich wzrostu w 2025 r. w stosunku do roku 2006 r. Zgodnie z komunikatem Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia 13 lutego 2007 r. w sprawie przeciętnego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w 2006 r. (M. P. z 2007 r. poz. 125), przeciętne wynagrodzenie w gospodarce narodowej w 2006 r. wyniosło 2.477,23 zł. Natomiast w myśl art. 24 ustawy budżetowej na rok 2025 z dnia 9 stycznia 2025 r. (Dz. U. poz. 63) prognozowane jest, iż przeciętne miesięczne wynagrodzenie brutto w gospodarce narodowej w 2025 r. wynosić będzie 8 673 zł. Oznacza to, że od 2006 r. nastąpił wzrost przeciętnych wynagrodzeń 3,5 krotnie. W związku z tym proponujemy, by opłaty skarbowe za wydawane zezwolenia wzrosły również 3,5 krotnie (117 zł x 3,5 = 410 zł i 229 zł x 3,5 = 802 zł). Brak jest alternatywnej możliwości rozwiązania problemu z uwagi na konieczność nowelizacji już obowiązujących ustaw.