Przywrócenie prawa do niezależnego sądu – uregulowanie skutków uchwał KRS

Projektowana ustawa ma na celu przywrócenie prawa do niezależnego i bezstronnego sądu ustanowionego na podstawie prawa przez uregulowanie skutków uchwał w sprawach indywidualnych podjętych przez Krajową Radę Sądownictwa, ukształtowaną na podstawie ustawy z dnia 8 grudnia 2017 r. o zmianie ustawy o Krajowej Radzie Sądownictwa oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2018 r. poz. 3; dalej jako: „ustawa z dnia 8 grudnia 2017 r.”). Zagwarantowanie obywatelom tego prawa, a wraz z nim niezależności sądów i niezawisłości sędziów było podstawowym, opartym na konsensie, celem transformacji ustrojowej po 1989 r. Konsens ten obejmował podstawowe rozwiązania w zakresie powoływania sędziów przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej na wniosek Krajowej Rady Sądownictwa, mającej stać na straży niezależności sądów i niezawisłości sędziów, będąc organem niezależnym od władz politycznych. Organ ten miał reprezentować samorząd sędziowski oraz władzę ustawodawczą i wykonawczą. Zasady te zostały podważone przez ustawę z dnia 8 grudnia 2017 r. Wraz z jej przyjęciem Krajowa Rada Sądownictwa utraciła swoją konstytucyjną tożsamość. Wadliwość postępowań nominacyjnych przed obecną Radą została zapoczątkowana naruszeniem konstytucyjnej zasady wyboru jej sędziowskiej części określonej w art. 187 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. poz. 483, z późn. zm.; dalej jako: Konstytucja RP). Pogłębił ją sposób podejmowania przez Radę decyzji o wyborze kandydatów na wolne stanowiska sędziowskie oraz ograniczenie – również w wyniku dokonanych w latach 2017–2023 r. zmian innych ustaw – możliwości merytorycznej oceny tych kandydatów w warunkach otwartej konkurencji o stanowiska sędziowskie. Wskutek zmian przyjętych w ustawie z dnia 8 grudnia 2017 r. oraz dokonanych w latach 2017–2023 r. nowelizacji innych ustaw Rzeczpospolita Polska stała się pierwszym państwem, wobec którego Komisja Europejska zdecydowała się prowadzić postępowanie na podstawie komunikatu „Nowe ramy UE na rzecz umocnienia praworządności”. Kiedy nie przyniosło to oczekiwanego rezultatu, Komisja postanowiła, również po raz pierwszy, uruchomić procedurę z art. 7 ust. 1 TUE w celu stwierdzenia, że Rzeczpospolita Polska spowodowała wyraźne ryzyko poważnego naruszenia praworządności z art. 2 TUE. Komisja zdecydowała się, również po raz pierwszy w historii, wnieść do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej skargi mające za przedmiot uchybienie w postaci niezapewnienia niezawisłości i niezależności sądów krajowych, w tym przede wszystkim krajowego sądu ostatniej instancji w rozumieniu art. 267 akapit trzeci Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (Dz.Urz. UE C 202 z 2016 r., s. 47; dalej jako: TFUE) - tj. polskiego Sądu Najwyższego - na mocy art. 19 ust. 1 akapit drugi TUE i art. 47 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej (Dz.Urz. UE C 202 z 2016 r., s. 389; dalej jako: KPP). Polskie, ale też zagraniczne sądy zaczęły kierować do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej pytania prejudycjalne na mocy art. 267 TFUE, w których kolejne elementy działań państwa polskiego wobec sądownictwa oceniane były jako naruszające standardy unijne. Na skutek tych pytań, TSUE stwierdził – także po raz pierwszy w historii integracji europejskiej – że wobec państwa członkowskiego, takiego jak Polska, nie można stosować zasady wzajemnego zaufania w kontekście europejskiego nakazu aresztowania ze względu na istnienie rzeczywistego ryzyka naruszenia prawa podstawowego do rzetelnego procesu sądowego, gwarantowanego przez art. 47 akapit drugi KPP, ze względu na systemowe lub ogólne nieprawidłowości w zakresie niezawisłości władzy sądowniczej (wyrok TSUE z dnia 25 lipca 2016 r. w sprawie Minister for Justice and Equality przeciwko LM, C-216/18 PPU). Wszystko to sprawia, że obecnie występuje niemożność zagwarantowania stronom w każdej sprawie prawa do niezależnego i bezstronnego sądu ustanowionego na podstawie prawa. Systemowy charakter tego naruszenia został stwierdzony w licznych wyrokach sądów krajowych i trybunałów międzynarodowych (zob. np. w wyroki ETPCz z dnia 22 lipca 2021 r., Reczkowicz przeciwko Polsce, skarga nr 43447/19; z dnia 8 listopada 2021 r., Dolińska-Ficek i Ozimek przeciwko Polsce, skargi nr 49868/19 i 57511/19; z dnia 3 lutego 2022 r., Advance Pharma sp. z o.o. przeciwko Polsce, skarga nr 1469/20; wyroki TSUE z dnia 19 listopada 2019 r. w połączonych sprawach C-585/18, C-624/18 i C-625/18, AK przeciwko Krajowej Radzie Sądownictwa oraz CP i DO przeciwko Sądowi Najwyższemu, EU:C:2019:982; z dnia 2 marca 2021 r. w sprawie C-824/18, A.B., C.D., E.F., G.H. i I.J. przeciwko Krajowej Radzie Sądownictwa, EU:C:2021:153; z dnia 6 października 2021 r., C-487/19, W.Ż., EU:C:2021:798; z 4 września 2025 r., C-225/22, „R” S.A. przeciwko AW „T” sp. z o.o., EU:C:2025:649; uchwała Sądu Najwyższego pełny skład SN – Izba Cywilna, Karna oraz Pracy i Ubezpieczeń Społecznych z dnia 23 stycznia 2020 r., BSA I-4110-1/20, OSNKW 2020, nr 2, poz. 7), a w szczególności w pilotażowym wyroku ETPCz w sprawie Wałęsa p. Polsce, do którego wykonania niniejszy projekt zmierza. Stwierdzenie, że obecna Rada nie jest organem tożsamym z Krajową Radą Sądownictwa jako organem konstytucyjnym uzasadnia kompleksową regulację skutków uchwał obecnej Rady. Wyraźnie na potrzebę takich działań wskazał Europejski Trybunał Praw Człowieka w przywołanym powyżej pilotażowym wyroku w sprawie Wałęsa p. Polsce. Dostrzega ją także Wspólna Opinia Komisji Weneckiej oraz Dyrekcji Generalnej Praw Człowieka i Zasad Prawa (DGI) w sprawie europejskich standardów regulujących status sędziów z dnia 14 października 2024 r., CDL-AD(2024)029, Opinia nr 1206/2024 (dalej jako: „opinia Komisji Weneckiej z dnia 14 października 2024 r.”). Co więcej, jak wynika z tej opinii, w przeszłości nie było porównywalnych sytuacji do sytuacji systemowego naruszenia praworządności w Polsce, co sprawia, że również zalecenia wynikające z tej opinii a oparte na dorobku Rady Europy odnoszącym się do zdecydowanie odmiennych naruszeń praworządności, należy odpowiednio dostosować do tej nadzwyczajnej sytuacji i okoliczności polskiego porządku prawnego. W tym świetle należy też rozumieć szerokie uznanie i swobodę wyboru środków wskazane przez ETPCz w pilotażowym wyroku ETPCz w sprawie Wałęsa p. Polsce, za pomocą których Rzeczpospolita może wywiązać się z ciążących na niej zobowiązań wynikających z wykonania standardów europejskich, w tym wyroków ETPCz. Jest to tym istotniejsze, że wymiar sprawiedliwości znajduje się w największym od 1989 r. kryzysie, którego konsekwencje mogą wywierać negatywny wpływ na możliwość skutecznej ochrony i egzekwowania praw przez obywateli w kolejnych latach, na co zwraca uwagę Najwyższa Izba Kontroli w przedstawionej 1 października 2024 r. informacji o wynikach kontroli „Zapewnienie sprawnego funkcjonowania wymiaru sprawiedliwości” (KPB.430.2.2024). Najwyższa Izba Kontroli jednoznacznie stwierdza, że sposób podejmowania przez Ministra Sprawiedliwości w latach 2018–2023 działań legislacyjnych wpływał negatywnie na stabilność prawa, a w konsekwencji na sprawność funkcjonowania wymiaru sprawiedliwości (s. 9 informacji o wynikach kontroli). Co więcej, jak wynika z ustaleń Najwyższej Izby Kontroli, działania podejmowane w tym okresie przez Ministra Sprawiedliwości w zakresie organizacji sądów powszechnych i zarządzania ich kadrami nie przyniosły w ujęciu globalnym wyraźnych, jednoznacznych korzyści dla sprawności sądownictwa powszechnego. Podkreślić przy tym trzeba, że utrata przez obecną Radę konstytucyjnej tożsamości powoduje, iż nominacje przez Prezydenta RP osób, o których powołanie na stanowiska sędziowskie Rada wystąpiła, nie opierają się na podstawie konstytucyjnej określonej w art. 179 Konstytucji RP, lecz dokonywane są wyłącznie na podstawie przepisów ustawowych. Niekonstytucyjny charakter takich nominacji sprawia, że sędziowie, którzy je otrzymali, nie korzystają z gwarancji przysługujących sędziom powołanym na podstawie Konstytucji RP, o których mowa w art. 180 Konstytucji RP (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 8 maja 2012 r., K 7/10) . Ex iniuria ius non oritur. Ustawa uwzględnia zalecenia wynikające z opinii Komisji Weneckiej z dnia 14 października 2024 r., w której – odsyłając do Pilnej Wspólnej Opinii Komisji Weneckiej i Dyrekcji Generalnej ds. Praw Człowieka i Praworządności Rady Europy w sprawie projektu ustawy o zmianie ustawy o Krajowej Radzie Sądownictwa wydanej 8 maja 2024 r., CDL-PI(2024)009, Opinia Nr 1181/2024 (dalej jako: „pilna opinia Komisji Weneckiej z 8 maja 2024 r.”) – stwierdzono, że „wymóg bezpieczeństwa kadencji może mieć zastosowanie tylko wtedy, gdy odpowiednie powołanie, nominacja lub wybór zostały dokonane zgodnie z Konstytucją i standardami europejskimi. Odmienne stanowisko oznaczałoby, że rząd mógłby zignorować lub ominąć przepisy konstytucyjne dotyczące mianowania, a następnie powołać się na konstytucyjną zasadę bezpieczeństwa kadencji, aby takie mianowanie stało się nieodwracalne, co stanowiłoby sytuację, która podważyłaby zasadę praworządności” (pkt 15 opinii Komisji Weneckiej z dnia 14 października 2024 r.). Fragment ten trzeba rozpatrywać w kontekście powołanego w pilnej opinii Komisji Weneckiej z 8 maja 2024 r. wyroku ETPCz z dnia 1 grudnia 2020 r., Guðmundur Andri Ástráðsson przeciwko Islandii, skarga nr 26374/18, w którym stwierdzono, że uznanie, iż dany sąd nie jest sądem ustanowionym na podstawie prawa może mieć znaczące konsekwencję dla zasad pewności prawa i nieusuwalności sędziów, które muszą być starannie przestrzegane z uwzględnieniem celów, którym służą. Przestrzeganie tych zasad za wszelką ceną i kosztem wymagania sądu ustanowionego na podstawie prawa może w pewnych okolicznościach wyrządzić jeszcze większą szkodę praworządności i zaufaniu publicznemu do wymiaru sprawiedliwości. Podobnie jak we wszystkich przypadkach, w których podstawowe zasady Konwencji wchodzą w konflikt, należy dokonać ich ważenia, aby ustalić, czy istnieje pilna potrzeba – o istotnym i przekonującym charakterze – uzasadniająca odejście od zasady pewności prawa i powagi rzeczy osądzonej oraz od zasady nieusuwalności sędziów, w okolicznościach konkretnej sprawy. Z przywołanego stanowiska jasno wynika, że chociaż ważnym aspektem praworządności i niezależności sądownictwa jest zasada nieusuwalności, to mogą istnieć okoliczności, w których osoby powołane na stanowiska sędziowskie z takiej ochrony nie korzystają. Jest tak – jak przyjęto w projektowanej ustawie – zwłaszcza wtedy, gdy powołanie następowało – jak w wypadku działalności Krajowej Rady Sądownictwa ukształtowanej ustawą z dnia 8 grudnia 2017 r. – w sposób sprzeczny z art. 179 Konstytucji RP. Utrzymanie takich powołań w mocy prowadziłoby zatem do utrwalania stanu sprzecznego z tymi standardami. Projektowana ustawa rozwiązuje ten dylemat, rozwijając istniejące standardy międzynarodowe z poszanowaniem dorobku europejskiej kultury prawnej oraz krajowego porządku konstytucyjnego, odwołując się w szczególności do konstytucyjnych zasad powoływania sędziów określonych w art. 179 Konstytucji RP. Ustawa reguluje skutki uchwał Krajowej Rady Sądownictwa ukształtowanej na podstawie ustawy z dnia 8 grudnia 2017 r. i czyni to w sposób możliwie proporcjonalny, uwzględniając wynik wyważenia różnych i sprzecznych wartości, które muszą być w tym zakresie brane pod uwagę.

W pierwszej kolejności projektowana ustawa ma na celu przywrócenie osobom powołanym na urząd sędziego na wniosek obecnej Krajowej Rady Sądownictwa legitymacji do sprawowania wymiaru sprawiedliwości jako niezależny i bezstronny sąd ustanowiony na podstawie prawa. Projekt zakłada, że nastąpi to przez kompleksową ustawową regulację skutków uchwał obecnej Rady. Skutki te są zróżnicowane ze względu na sytuację prawną, w której znajdowały się osoby powołane w latach 2018–2025 na urząd sędziego na wniosek wadliwie ukształtowanej Krajowej Rady Sądownictwa. Podstawowe rozwiązanie polega na przywróceniu około 1200 sędziów, którzy ubiegali się o powołanie do pełnienia urzędu w innym sądzie lub w sądzie wyższego rzędu, na miejsce służbowe w sądzie, w którym objęli urząd zgodnie z art. 179 Konstytucji RP, do czasu prawomocnego zakończenia ponownie przeprowadzanych postępowań w przedmiocie powołań na stanowiska sędziowskie zakończonych uchwałami wadliwie ukształtowanej Rady. W tych postępowaniach – prowadzonych już przed prawidłowo ukształtowaną Krajową Radą Sądownictwa i pod kontrolą Sądu Najwyższego – ostatecznie rozstrzygnięty zostanie status tej kategorii osób. Przyjęcie tego rozwiązania nie jest możliwe w odniesieniu do osób, których pierwsze powołanie na urząd sędziego nastąpiło sprzecznie z art. 179 Konstytucji RP. Uwzględnienie sytuacji prawnej, w której znajdowały się te osoby, nakazuje jednak zróżnicować skutki, które mają wobec nich wystąpić. W odniesieniu do grupy około 1000 początkujących sędziów, ubiegających się o nominacje sędziowskie jako asesorzy sądowi, referendarze sądowi oraz asystenci sędziów i inne osoby, które zdały egzamin sędziowski, projektowana ustawa nie przewiduje zmian w statusie tych osób. Osoby te zachowają urząd, jak i stanowisko sędziowskie (zob. art. 2 ust. 2 projektu, zgodnie z którym pozbawienie z mocy prawnej uchwał podjętych przez Krajową Radę Sądownictwa w sprawach indywidualnych w latach 2018-2025 nie obejmuje uchwał podjętych w odniesieniu do osób wymienionych w tym przepisie). Jednocześnie, proponowana regulacja uniemożliwi kwestionowanie w przyszłości statusu osób wymienionych w art. 2 ust. 2 projektowanej ustawy jako prawidłowo powołanych sędziów. Przyjęte rozwiązania potwierdzające status tej grupy sędziów uwzględnia fakt, że osoby te znalazły się w przymusowym położeniu i nie mogły odstąpić od udziału w postępowaniu konkursowym z uwagi na ryzyko wygaśnięcia prawa do sprawowania urzędu sędziego. Co istotne, w przypadku asesorów sądowych w sądach powszechnych rola Krajowej Rady Sądownictwa miała charakter ograniczony, a podejmowane przez nią uchwały nie stanowiły rozstrzygnięcia o konkursie na wolne stanowisko sędziowskie. Taka właśnie szczególna sytuacja w zakresie równego dostępu do służby publicznej, gwarantowanego przez art. 60 Konstytucji RP, uzasadnia wyłączenie ww. kategorii osób z regulacji przyjętej w projektowanym w art. 2 ust. 1, przewidującej pozbawienie mocy prawnej uchwał Krajowej Rady Sądownictwa podjętych w sprawach indywidualnych w latach 2018-2025. Powyższe rozwiązanie nie może natomiast objąć grupy około 350 osób w sądach powszechnych oraz określonej grupy osób w Sądzie Najwyższym i Naczelnym Sądzie Administracyjnym, które nie tylko zostały powołane na urząd sędziego sprzecznie z art. 179 Konstytucji RP, lecz także znajdowały się w innym położeniu niż wspomniani wcześniej asesorzy sądowi, referendarze lub asystenci sędziów. Kategorię tę tworzą przede wszystkim osoby, które ubiegały się o urząd sędziego, będąc prokuratorami, adwokatami, radcami prawnymi, radcami Prokuratorii Generalnej, notariuszami lub pracownikami naukowymi. Uzyskanie przez te osoby legitymacji do sprawowania wymiaru sprawiedliwości jako niezależny i bezstronny sąd ustanowiony na podstawie prawa może nastąpić jedynie w trybie ponownego przeprowadzenia postępowań na stanowisko sędziowskie, ponieważ – odmiennie niż w wypadku wspominanej powyżej kategorii osób – brak jest uzasadnienia konstytucyjnego dla poddania statusu tej kategorii osób ustawowej konwalidacji. Zarazem, ze względu na powołanie tych osób sprzeczne z art. 179 Konstytucji RP, ich stosunek służbowy nie podlega ochronie na podstawie art. 180 Konstytucji RP. Pozwala to przyjąć, że ustaje on z mocy ustawy, a jego nawiązanie może nastąpić w wyniku ponownego przeprowadzenia postępowań na stanowisko sędziowskie. W okresie ponownego przeprowadzenia postępowań osoby te mogą uzyskać zatrudnienie w wymiarze sprawiedliwości na niezwiązanych ze sprawowaniem wymiaru sprawiedliwości stanowiskach referendarzy sądowych. Gwarantuje to stabilność zatrudnienia tych osób do chwili prawomocnego rozstrzygnięcia ich statusu w powtarzanym postępowaniu konkursowym. Wówczas – w zależności od wyniku postępowania – osoby te obejmą urząd sędziego albo będą kontynuować zatrudnienie jako referendarze sądowi, jeśli nie zrezygnują z tego zatrudnienia. Założeniem projektu jest przyjęcie rozwiązań, które – zapewniając przywrócenie stanu zgodnego z Konstytucją RP, zagwarantują sprawne i możliwie niezakłócone funkcjonowanie sądownictwa w okresie przejściowym. Z tej przyczyny przewidziano system delegacji sędziów sądów powszechnych, administracyjnych oraz wojskowych pozwalający im przez okres dwóch lat orzekać na nowo objętych stanowiskach, a następnie zakończyć sprawy, których prowadzenie rozpoczęli. Projektuje się ponadto rozwiązania, które zapewnią, że orzeczenia wydane przez sędziów powołanych z udziałem wadliwie ukształtowanej Krajowej Rady Sądownictwa co do zasady pozostaną w mocy, a będzie je można wzruszyć jedynie w razie spełnienia precyzyjnie określonych warunków. W ten sposób projekt godzi w wyważony sposób stabilność orzeczeń sądowych z prawem stron do rozpoznania sprawy przez niezależny i bezstronny sąd ustanowiony na podstawie prawa. Tym samym projekt nie tylko zmierza do przywrócenia wartości państwa prawnego, lecz także jest z nimi zgodny. Odbudowuje gwarancje dostępu do niezawisłego i bezstronnego sądu ustanowionego na podstawie prawa, uwzględnia potrzebę zapewnienia stabilności orzeczeń oraz stwarza sędziom powołanym z udziałem wadliwie ukształtowanej Krajowej Rady Sądownictwa poszanowanie ich prawa do skutecznej ochrony prawnej oraz równego dostępu do służby publicznej, a także gwarantuje osobom, które powstrzymywały się od udziału w konkursach na wolne stanowiska sędziowskie z uwagi na utratę przez obecną Radę konstytucyjnej tożsamości, możliwość ubiegania się o urząd sędziego w ramach powtarzanych postępowań konkursowych mających na celu wyłonienie kandydatów, którzy w najwyższym stopniu spełniają przewidziane w tym zakresie wymagania. Ponadto, niezależnie od potrzeby wprowadzania w systemie prawa dalszych zmian niezbędnych do pełnego przywrócenia praworządności w wymiarze sprawiedliwości, w tym wynikających z przywołanego orzecznictwa sądów europejskich i krajowych, w projekcie przewiduje się zmiany dotyczące funkcjonowania Sądu Najwyższego w minimalnym zakresie niezbędnym do realizacji zasadniczego celu projektu w postaci przywróceniu prawa stron w każdym postępowaniu do niezależnego i bezstronnego sądu ustanowionego na podstawie prawa, tj. zmiany obejmujące zniesienie Izby Kontroli Nadzwyczajnej i Spraw Publicznych Sądu Najwyższego, zmianę sposobu wyłaniania sędziów orzekających w Izbie Odpowiedzialności Zawodowej Sądu Najwyższego oraz zniesienie instytucji skargi nadzwyczajnej.