Roszczenie spółdzielni mieszkaniowych o użytkowanie gruntów Skarbu Państwa

I. Regulacja stanów prawnych gruntów zabudowanych przez spółdzielnie mieszkaniowe

Od wielu lat środowiska spółdzielcze występują z wnioskami o podjęcie działań legislacyjnych w celu uregulowania stanów prawnych gruntów zabudowanych przez spółdzielnie budynkami mieszkalnymi, do których nie uzyskały one dotąd trwałego tytułu prawnorzeczowego. W obowiązującym stanie prawnym, w tym w szczególności zgodnie z przepisami ustaw: z dnia 16 września 1982 r. – Prawo spółdzielcze (Dz.U. z 2024 r. poz. 593) oraz z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych (Dz.U. z 2024 r. poz. 558) spółdzielnie mieszkaniowe mogą ustanawiać spółdzielcze prawa jedynie w budynkach stanowiących własność lub współwłasność spółdzielni.

Źródłem tego problemu była powszechna w okresie Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej praktyka udzielania przez organy władzy publicznej decyzji lokalizacyjnych, na podstawie których spółdzielnie realizowały inwestycje mieszkaniowe na gruntach stanowiących własność państwową. Zjawisko to było szczególnie widoczne w okresie intensywnej urbanizacji w latach 70. i 80., a w mniejszym stopniu także na początku lat 90. XX wieku.

Problem regulacji stosunków własnościowych gruntów zabudowanych przez spółdzielnie mieszkaniowe został częściowo rozwiązany między innymi w ustawie o spółdzielniach mieszkaniowych.

W okresie PRL i transformacji ustrojowej spółdzielnie mieszkaniowe pozyskiwały grunty najczęściej od państwa lub gminy. Użytkowanie wieczyste przekazywane przez państwo jednostkom społecznym, w tym spółdzielniom mieszkaniowym, kreowało posiadanie zależne, które wyklucza możliwość korzystania z instytucji zasiedzenia, o której mowa w art. 172 oraz możliwość przeniesienia własności gruntu na podstawie art. 231 ustawy z dnia 16 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (Dz. U. z 2024 r. poz. 1061, z późn. zm.).

Z informacji udzielonych przez spółdzielnie mieszkaniowe oraz zrzeszające je związki rewizyjne wynika, że przyczyny nieuregulowanego stanu prawnego gruntów są różnorodne. Na podstawie udostępnionych danych można wnioskować, że problem ten dotyczy przede wszystkim gruntów na obszarze m. st. Warszawy. Zróżnicowana jest również sytuacja spółdzielni, które zabudowały grunt przed 5 grudnia 1990 r. oraz po tej dacie. Niektóre ze spółdzielni nie zgłosiły roszczenia o ustanowienie użytkowania wieczystego gruntów oraz o nieodpłatne przeniesienie własności znajdujących się na nich budynków, o którym mowa w art. 208 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2024 r. poz. 1145, z późn. zm.), natomiast znaczna liczba wniosków zgłoszonych w tym trybie pozostaje nadal nierozpatrzona. Jako jedną z barier identyfikuje się brak skutecznych instrumentów zapobiegania bezczynności organów.

Należy także zwrócić uwagę, że niektórym spółdzielniom przysługują nietrwałe tytuły prawne do gruntu np. dzierżawa lub użytkowanie, które generują dla spółdzielni i ich członków dodatkowe koszty bez perspektywy zabezpieczenia ich praw do lokali. Na problem obciążenia spółdzielni mieszkaniowych wysokimi rocznymi opłatami za korzystanie z gruntów, które znajdują się w ich posiadaniu zwróciła uwagę m. in. Unia Spółdzielców Mieszkaniowych w Polsce. Sytuacja spółdzielni oraz ich członków stała się szczególnie skomplikowana po podjęciu uchwały 7 sędziów Sądu Najwyższego z dnia 24 maja 2013 r., sygn. akt: III CZP 104/12, w świetle której, jeśli spółdzielnia mieszkaniowa nie dysponuje własnością gruntu lub jego użytkowaniem wieczystym, nie może dojść do skutecznego ustanowienia definitywnego spółdzielczego własnościowego prawa do lokalu, jako ograniczonego prawa rzeczowego (art. 244 § 2 k.c.). W związku z tym należy stwierdzić, że de lege lata w ogóle nie powstaje kwestia dopuszczalności zakładania księgi wieczystej dla ujawniania takiego prawa, nie jest natomiast możliwe założenie księgi wieczystej dla samej ekspektatywy spółdzielczego własnościowego prawa do lokalu. Brak księgi wieczystej (oraz brak możliwości jej założenia) w istotny sposób ograniczył obrót tymi prawami, uniemożliwiając zabezpieczenie wierzytelności banku lub innych instytucji finansujących zakup lokalu hipoteką. Hipoteki takiej nie można uzyskać również w sposób przymusowy (art. 109 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz. U. z 2025 r. poz. 341)).

W ramach zdiagnozowanych problemów należy zwrócić uwagę na sygnalizowany przez część spółdzielni problem braku środków finansowych na pokrycie należności z tytułu ustanowienia prawa użytkowania wieczystego. W tym stanie rzeczy, część spółdzielni nie będzie mogła skorzystać z dobrodziejstwa roszczenia o przeniesienie trwałego tytułu prawnego do gruntu na warunkach pełnej (rynkowej) odpłatności. Jednocześnie ewentualne preferencje przy nabywaniu prawa do gruntu powinny wyważać interes spółdzielni oraz właścicieli gruntów. Wszelkie mechanizmy przyznawania ulg (bonifikat) dla spółdzielni mieszkaniowych muszą zatem być wprowadzane z poszanowaniem konstytucyjnej gwarancji samodzielności finansowej samorządów, a w przypadku nabywania gruntów wykorzystywanych do prowadzenia działalności gospodarczej konieczne jest uwzględnienie zasad udzielania pomocy publicznej.

Kolejną barierą w procesie regulacji stanów prawnych gruntów na rzecz spółdzielni mieszkaniowych są roszczenia poprzednich właścicieli lub ich następców prawnych. Dostrzegając istotną przeszkodę w regulowaniu stanu prawnego gruntów zajmowanych przez spółdzielnie mieszkaniowe, które objęte są roszczeniami zgłoszonymi na podstawie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy resort rozwoju i technologii zaproponował wykorzystanie istniejących już mechanizmów prawnych, w tym m. in. wprowadzonych ustawą z dnia 17 września 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich, wydanych z naruszeniem prawa, ustawy o komercjalizacji i niektórych uprawnieniach pracowników oraz ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. poz. 1709).

Ponadto konsekwencją nieuregulowanego stanu prawnego gruntów jest ograniczenie możliwości prowadzenia przez spółdzielnie działalności inwestycyjnej oraz dokonywania nakładów w interesie członków tych spółdzielni. Prowadzi to również do istotnej reglamentacji w procesie kształtowania ładu przestrzennego i redukcji miastotwórczego potencjału spółdzielni, a w rezultacie utrudnia realizację podstawowych funkcji tj. mieszkaniowej, produkcyjnej, wypoczynkowej i komunikacyjnej, co ujemnie oddziałuje na zaspokajanie potrzeb osób zamieszkujących i użytkujących dany obszar.

II. Przywrócenie możliwości ustanawiania użytkowania wieczystego na cele mieszkaniowe

Wychodząc naprzeciw postulatom podjęcia prac nad rozwiązaniami wspierającymi ogół podmiotów realizujących przedsięwzięcia w ramach społecznego budownictwa mieszkaniowego proponuje się zmiany w obszarze instytucji użytkowania wieczystego. Rezygnacja z możliwości ustanawiania prawa użytkowania wieczystego bez względu na umówiony przez strony cel, które funkcjonowało z powodzeniem przed 1 stycznia 2019 r., bez wprowadzenia do systemu prawnego nowego, adekwatnego do aktualnych uwarunkowań społeczno-gospodarczych prawa rzeczowego, była przedwczesna. Przywrócenie możliwości ustanawiania użytkowania wieczystego także na cele mieszkaniowe, zagwarantuje inwestorom trwały i stabilny tytuł prawny do gruntów będących własnością publiczną, umożliwiający podmiotowi publicznemu sprawowanie kontroli nad realizacją inwestycji mieszkaniowej. Grunty Skarbu Państwa oraz jednostek samorządu terytorialnego mogą być oddawane w użytkowanie wieczyste na cele mieszkaniowe, w szczególności na potrzeby społecznego budownictwa mieszkaniowego. Dzięki temu rozwiązaniu prognozuje się zwiększenie dostępności gruntów publicznych, na których będzie możliwe realizowanie takich przedsięwzięć. Może ono stanowić zatem istotne wsparcie dla rozwoju budownictwa komunalnego i społecznego w Polsce.

Kwestie, które wymagają modyfikacji przepisów:

- wprowadzenie możliwości ustanawiania użytkowania wieczystego na cele mieszkaniowe

Z dniem 1 stycznia 2019 r., wraz z przekształceniem z mocy prawa użytkowania wieczystego pod budynkami mieszkalnymi, wprowadzono generalny zakaz ustanawiania użytkowania wieczystego na cele mieszkaniowe. W związku z powyższym publiczny właściciel gruntu w obecnym stanie prawnym nie ma możliwości ustanawiania trwałego tytułu prawnego na rzecz podmiotu realizującego inwestycje mieszkaniowe z zachowaniem sprawowania efektywnego nadzoru nad realizacją przez inwestora założeń polityki przestrzennej przyjętej przez publicznego właściciela gruntu.

- opłaty z tytułu użytkowania wieczystego na cele mieszkaniowe Przekształcenie ex lege ze skutkiem od 1 stycznia 2019 r. doprowadziło do uwłaszczenia niemal 2,5 miliona użytkowników wieczystych gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe. Wraz z równoczesnym zniesieniem możliwości ustanawiania użytkowania wieczystego na cele mieszkaniowe spowodowało systemową zmianę charakteru tego prawa, które odtąd powinno być przeznaczone do realizacji celów szczególnie doniosłych społecznie, w tym m. in. inwestycji w ramach społecznego budownictwa mieszkaniowego. Uzasadnia to również wprowadzenie preferencyjnego modelu odpłatności za grunt oraz mechanizmu waloryzacyjnego eliminującego niepewność po stronie użytkowników wieczystych, którzy realizują przedsięwzięcia dedykowane wrażliwym społecznie grupom lokatorów.

III. Doprecyzowanie przepisów związanych z gospodarowaniem nieruchomościami publicznymi

Proponowane zmiany wynikają z potrzeby rozwiązania praktycznych problemów w obszarze gospodarowania nieruchomościami publicznymi, które pojawiły się w ostatnich latach po przejęciu przez ministra właściwego do spraw budownictwa, planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz mieszkalnictwa zadań zlikwidowanego Ministerstwa Skarbu Państwa w zakresie gospodarki nieruchomościami, przy uwzględnieniu zasad prawidłowej gospodarki, efektywnego gospodarowania nieruchomościami, a także zachowaniu szczególnej staranności i przejrzystości w tym procesie. Usunięcie pojawiających się w praktyce wątpliwości interpretacyjnych pozwoli na optymalne gospodarowanie nieruchomościami publicznymi. Rozwiązania zaproponowane w projekcie wpisują się w zgłaszane postulaty dotyczące m.in. warunków odwoływania darowizny, czy stosowania instytucji doposażenia w odniesieniu do samorządowej osoby prawnej lub samorządowej jednostki organizacyjnej bez osobowości prawnej.

1. Zasób nieruchomości

Zgodnie z art. 4 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, przez zasób nieruchomości należy rozumieć nieruchomości, które stanowią przedmiot własności Skarbu Państwa, gminy, powiatu lub województwa i nie zostały oddane w użytkowanie wieczyste, oraz nieruchomości będące przedmiotem użytkowania wieczystego Skarbu Państwa, gminy, powiatu lub województwa. Do zasobu nieruchomości wchodzą zatem wyłącznie nieruchomości, które stanowią przedmiot własności lub użytkowania wieczystego. Własność i użytkowanie wieczyste są zdefiniowane przez prawo cywilne. Według tego prawa spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu nie zalicza się do żadnej z powyższych instytucji, a należy do odrębnej kategorii ograniczonych praw rzeczowych.

2. Wykorzystywanie nieruchomości niezgodnie z przeznaczeniem wyposażenia lub doposażenia

Stosownie do art. 51 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, państwowa osoba prawna oraz państwowa jednostka organizacyjna, z dniem ich utworzenia, są wyposażane w nieruchomości niezbędne do ich działalności odpowiednio przez ministra właściwego do spraw budownictwa, planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz mieszkalnictwa, organ założycielski lub przez organ nadzorujący. Wyposażenie może polegać na przeniesieniu na rzecz państwowej osoby prawnej własności nieruchomości albo oddaniu jej nieruchomości gruntowej w użytkowanie wieczyste, użytkowanie, w tym użytkowanie nieodpłatne, użyczenie lub na oddaniu państwowej jednostce organizacyjnej nieruchomości w trwały zarząd. Przy wyposażaniu państwowych osób prawnych przeniesienie własności nieruchomości następuje nieodpłatnie oraz nie pobiera się pierwszej opłaty z tytułu użytkowania wieczystego. Minister może również doposażyć państwową osobę prawną oraz państwową jednostkę organizacyjną w nieruchomości Skarbu Państwa. Doposażenie obejmuje przekazanie nieruchomości na rzecz już funkcjonującej państwowej osoby prawnej lub państwowej jednostki organizacyjnej bez osobowości prawnej. Do doposażenia stosuje się odpowiednio przepis art. 51 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, regulujący instytucję wyposażenia, w tym określający rodzaje praw do nieruchomości, które mogą być przekazywane państwowym osobom prawnym oraz państwowych jednostkom organizacyjnym.

3. Katalog podmiotów doposażanych

Ustawodawca rozróżnia wyposażenie od doposażenia. Istotą wyposażenia jest przekazanie tytułu prawnego do nieruchomości na etapie tworzenia państwowej osoby prawnej lub państwowej jednostki organizacyjnej (odpowiednio samorządowej osoby prawnej lub samorządowej jednostki organizacyjnej). Samorządowe osoby prawne lub samorządowe jednostki organizacyjne są wyposażane w nieruchomości odpowiednio z gminnego, powiatowego lub wojewódzkiego zasobu nieruchomości na podstawie art. 56 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Natomiast doposażenie polega na przekazaniu nieruchomości na rzecz już funkcjonującego podmiotu, po jego utworzeniu. Przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami nie zawierają natomiast wyraźnej podstawy do stosowania instytucji doposażenia w stosunku do samorządowych osób prawnych lub samorządowych jednostek organizacyjnych, jak to ma miejsce w przypadku państwowych osób prawnych oraz państwowych jednostek organizacyjnych.

4. Zgody na udostępnienie nieruchomości

Stosownie do art. 60 ust. 2 pkt 12 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, w ramach gospodarowania minister właściwy do spraw budownictwa, planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz mieszkalnictwa wyraża zgodę jednostkom wymienionym w ust. 1 pkt 2 i 3, tj. urzędom obsługującym naczelne organy władzy państwowej na udostępnienie nieruchomości na okres powyżej 90 dni, w szczególności przez oddanie nieruchomości w najem, dzierżawę albo użyczenie. Wyrażenia zgody ministra wymaga udostępnienie nieruchomości na czas oznaczony, dłuższy niż 90 dni.

IV. Pozostałe projektowane zmiany

1. Instytucja tzw. opóźnionego przekształcenia użytkowania wieczystego Ze względu na potrzebę zapewnienia równego traktowania, w odniesieniu do nieruchomości, które już na gruncie obowiązujących przepisów mogą być oddawane w użytkowanie wieczyste na cele mieszkaniowe (w wyniku uwzględnienia roszczenia, na rzecz spółdzielni mieszkaniowych lub w ramach gospodarowania przez Krajowy Zasób nieruchomości), zasadne jest zastosowanie mechanizmu tzw. opóźnionego przekształcenia.

2. Obowiązek realizacji inwestycji drogowej spowodowanej inwestycją niedrogową przez inwestora inwestycji niedrogowej

Zgodnie z art. 16 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2024 r. poz. 320, z późn. zm.) budowa lub przebudowa dróg publicznych spowodowana inwestycją niedrogową należy do inwestora tego przedsięwzięcia. O ile pierwotne brzmienie art. 16 ww. ustawy o drogach publicznych wskazywało, że „realizacja oraz koszty budowy lub modernizacji dróg, spowodowane inwestycją niedrogową, należą do inwestora tego przedsięwzięcia”, o tyle nowelizacja tego przepisu z 2003 roku, która co do zasady miała doprecyzować metodę formalizacji obowiązku inwestora, usunęła przepis dotyczący kosztów budowy lub przebudowy dróg. W chwili obecnej funkcjonują dwie linie orzecznicze dotyczące przedmiotowego zagadnienia. Jedna zdecydowanie wskazuje, że umowa między zarządcą drogi a inwestorem inwestycji niedrogowej może dotyczyć wyłącznie kwestii samodzielnej realizacji przez inwestora jego ustawowego zobowiązania (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 24 lutego 2021 r. – sygn. akt III CSKP 62/21), natomiast druga linia orzecznicza wskazuje, że przepis nie jest skonstruowany na tyle precyzyjnie, żeby wykluczać inne formy realizacji zobowiązania przez inwestora inwestycji niedrogowej. Obecny stan może być zatem identyfikowany jako przeszkoda do korzystania z mechanizmów partycypacji inwestorów w realizacji przedsięwzięć niedrogowych. W praktyce zdarzają się zatem sytuacje, w których inwestor z niezależnych od niego przyczyn nie jest w stanie zrealizować przebudowy istniejącej drogi bądź np. dostosowanie układu drogowego dla potrzeb inwestycji niedrogowej wymaga rozbudowy drogi poza pas istniejącej drogi publicznej. Do takich sytuacji dochodzi np., gdy planowana przez inwestora przebudowa drogi koliduje z planowaną inwestycją drogową zarządcy drogi. W takich przypadkach oddzielne realizowanie tych przedsięwzięć przez inwestora i zarządcę drogi byłoby niecelowe i nieekonomiczne.

I. Uregulowanie praw do gruntów zabudowanych przez spółdzielnie mieszkaniowe

1. Przyznanie spółdzielniom mieszkaniowym roszczenia o ustanowienie użytkowania wieczystego gruntów oraz o nieodpłatne przeniesienie własności znajdujących się na nich budynków

Projektowana regulacja będzie dedykowana spółdzielniom mieszkaniowym w rozumieniu ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych, które na gruntach stanowiących własność Skarbu Państwa lub własność jednostki samorządu terytorialnego: - po dniu 5 grudnia 1990 r. wybudowały same lub wybudowali ich poprzednicy prawni, za zezwoleniem właściwego organu nadzoru budowlanego budynki, albo - do dnia 5 grudnia 1990 r. wybudowały same lub wybudowali ich poprzednicy prawni z własnych środków, za zezwoleniem właściwego organu nadzoru budowlanego budynki, i nie zgłosiły roszczenia o ustanowienie użytkowania wieczystego gruntów oraz o nieodpłatne przeniesienie własności znajdujących się na nich budynków, o którym mowa w art. 208 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami do dnia 31 grudnia 1996 r.

Roszczenie będzie przysługiwało spółdzielniom w stosunku do gruntów będących w dniu zgłoszenia roszczenia w ich posiadaniu w rozumieniu art. 207 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami

Analogiczne roszczenie będzie przysługiwało spółdzielniom mieszkaniowym, które na gruntach stanowiących własność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego wybudowały same lub wybudowali ich poprzednicy prawni, za zezwoleniem właściwego organu nadzoru budowlanego budynki mieszkalne i korzystają z tych gruntów na podstawie innego niż własność lub użytkowanie wieczyste odpłatnego tytułu prawnego.

2. Odejście od umownego trybu ustanawiania użytkowania wieczystego na rzecz trybu administracyjnego

Dotychczasowe doświadczenia i próby uregulowania stanów prawnych gruntów zabudowanych przez spółdzielnie mieszkaniowe wskazują na zasadność odejścia od umownego trybu ustanawiania użytkowania wieczystego oraz nieodpłatnego przenoszenia własności znajdujących się na nich budynków na rzecz trybu administracyjnego. Rozpatrzenie roszczenia w drodze decyzji administracyjnej zagwarantuje stronom możliwość skorzystania z instrumentów zwalczania bezczynności lub przewlekłości postępowania oraz zapewni możliwość poddania rozstrzygnięcia kontroli w administracyjnym toku instancji.

3. Termin na złożenie wniosku i właściwość organów

Mając na uwadze, że zaproponowane w projekcie rozwiązania mają charakter incydentalny, regulują kwestie zaszłości i nie będą miały wpływu na stany powstałe po wejściu w życie projektowanej regulacji, przewiduje się wprowadzenie adekwatnego terminu do złożenia wniosku. Biorąc pod uwagę, że spółdzielnie mieszkaniowe są podmiotami profesjonalnymi powyższy termin należy oceniać jako właściwy dla osiągnięcia zamierzonego przez projektodawcę celu.

Organem I instancji właściwym do rozpatrzenia wniosku (roszczenia), w przypadku nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa, w tym również nieruchomości, w stosunku do których prawo własności Skarbu Państwa wykonują inne państwowe osoby prawne, będzie starosta wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej. Natomiast w przypadku nieruchomości stanowiących własność jednostek samorządu terytorialnego organem I instancji będzie wójt, burmistrz, prezydent miasta, zarząd powiatu albo zarząd województwa. Organami wyższego stopnia będą odpowiednio: wojewoda – w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa, natomiast w odniesieniu do gruntów jednostek samorządu terytorialnego – samorządowe kolegium odwoławcze.

4. Uprawnienie do wyboru administracyjnoprawnej ścieżki realizacji roszczenia

Dodatkowo, w sprawach znajdujących się w toku, projektodawca przewiduje wyposażenie spółdzielni mieszkaniowych w prawo wyboru administracyjnoprawnej ścieżki realizacji roszczenia w przypadku, gdy w tych sprawach nie jest prowadzone postępowanie przed sądem powszechnym lub Sądem Najwyższym. Spółdzielnie, które złożyły wniosek o ustanowienie użytkowania wieczystego gruntu oraz o nieodpłatne przeniesienie własności znajdujących się na nim budynków w terminie określonym w art. 208 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (31 grudnia 1996 r.) będą mogły wystąpić o rozpatrzenie tego wniosku w trybie administracyjnym w terminie 6 miesięcy od dnia wejścia ustawy w życie.

5. Zasady odpłatności za ustanowienie użytkowania wieczystego gruntów

Ustanowienie użytkowania wieczystego gruntu wraz z nieodpłatnym przeniesieniem własności budynków wiązało się będzie z zobowiązaniem spółdzielni mieszkaniowej, na rzecz której będzie ono ustanowione, do uiszczania właścicielowi pierwszej opłaty i opłat rocznych za oddanie nieruchomości gruntowej w użytkowanie wieczyste, które ustala się zgodnie z art. 71 i 72 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Obowiązek wniesienia pierwszej opłaty nie będzie dotyczyć spółdzielni, które nabyły prawo do zwolnienia z tego świadczenia na podstawie odrębnych przepisów.

6. Bonifikaty

Projektodawca przewiduje możliwość udzielenia bonifikaty od pierwszej opłaty za ustanowienie użytkowania wieczystego. Bonifikaty udziela organ właściwy do wydania decyzji na podstawie zarządzenia wojewody - w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa, natomiast w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność jednostek samorządu terytorialnego - na podstawie uchwały właściwej rady lub sejmiku.

7. Zmiana ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami

Przewiduje się uzupełnienie zawartego w art. 214a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami katalogu przesłanek odmowy uwzględnienia wniosku o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste na podstawie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy. Proponuje się doprecyzowanie tego katalogu poprzez objęcie zakresem regulacji przypadków zajmowania lokalu przez osobę, której przysługuje spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu albo spółdzielcze lokatorskie prawo do lokalu albo ekspektatywa ustanowienia tego prawa. W konsekwencji odpadnie przeszkoda do regulacji stanu prawnego gruntu ze względu na zgłoszone roszczenia poprzednich właścicieli lub ich następców prawnych. Proponuje się w tym celu także uzupełnienie katalogu celów podziału nieruchomości, o którym mowa w art. 95 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, tj. podziałów niezależnie od dopuszczalności zagospodarowania wydzielanych działek określonych w planie miejscowym albo w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu lub w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, o przypadek realizacji roszczeń spółdzielni mieszkaniowych na podstawie ustawy o uregulowaniu praw do gruntów zabudowanych przez spółdzielnie mieszkaniowe oraz o zmianie ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw.

II. Regulacje dot. wykorzystania użytkowania wieczystego na cele społecznego budownictwa mieszkaniowego

1. Zniesienie generalnego zakazu ustanawiania użytkowania wieczystego na cele mieszkaniowe

Przywrócenie możliwości ustanawiania użytkowania wieczystego na rzecz wszystkich podmiotów (np. TBS-y, inwestorzy prywatni i instytucjonalni) przywraca stan prawny sprzed dnia 1 stycznia 2019 roku, umożliwiając publicznemu właścicielowi gruntu ustanowienie trwałego tytułu prawnego na rzecz podmiotu realizującego przedsięwzięcia doniosłe społecznie i gospodarczo, zachowując kontrolę nad realizacją celu określonego przez strony w umowie. Użytkowanie wieczyste daje gwarancję, że grunt zostanie zabudowany zgodnie z umową oddania gruntu w użytkowanie wieczyste oraz możliwość kontroli realizacji celu, na który prawo to zostanie ustanowione (narzędzie antyspekulacyjne). Skutkiem propozycji będzie przywrócenie możliwości ustanawiania użytkowania wieczystego także na cele mieszkaniowe. Przed wejściem w życie ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (1 stycznia 1998 r.) prawo to było podstawową formą przekazywania trwałego tytułu prawnego do gruntów pochodzących z publicznego zasobu. Pomimo, iż po dokonaniu uwłaszczenia ex lege z dniem 1 stycznia 2019 r. utraciło ono rację bytu w przypadku udziałów w gruncie związanych z odrębną własnością lokali, o tyle nadal może ono być z powodzeniem wykorzystywane do realizacji inwestycji mieszkaniowych na gruntach, co do których zasadne jest zachowanie kontroli nad sposobem realizacji celu (np. TBS, SIM). Podobnie, jak w przypadku przeznaczenia na inne cele, grunty mieszkaniowe będą oddawane w użytkowanie wieczyste jedynie za zgodną wolą obu stron. Publiczny właściciel gruntu i nabywca będą mieli zatem pełną swobodę w wyborze pomiędzy użytkowaniem wieczystym a własnością. Z punktu widzenia inwestora korzyść w wyborze użytkowania wieczystego wiąże się ze znacznie niższymi jednorazowymi kosztami pozyskania gruntu dla potrzeb realizacji przedsięwzięcia mieszkaniowego. W takim bowiem wypadku nabywca ponosi jedynie pierwszą opłatę z tytułu oddania gruntu w użytkowanie wieczyste oraz opłaty roczne. Jednocześnie dla gruntów oddawanych na cele społecznego budownictwa mieszkaniowego oraz przedsięwzięć związanych z zaspokajaniem potrzeb mieszkaniowych studentów i doktorantów odpłatność ta będzie wynosić w przypadku pierwszej opłaty - nie więcej niż 10% ceny gruntu, a w przypadku opłat rocznych z tytułu użytkowania wieczystego - 0,3% ceny gruntu. Z kolei właściciel gruntu uzyskuje w długofalowej perspektywie stabilny dochód z tych opłat oraz ma rzeczywisty wpływ na realizację umówionego celu, na jaki prawo to zostało ustanowione, w tym kontrolę sposobu zagospodarowania nieruchomości. Zniesienie zakazu ustanawiania użytkowania wieczystego wyposaży samorządy oraz Skarb Państwa w gwarancje realizacji celów, jakie stały za rozdysponowaniem mienia publicznego na rzecz realizujących te cele podmiotów. Podstawowym środkiem ochrony przed zagospodarowaniem nieruchomości niezgodnie z umową jest prawo do jej rozwiązania na podstawie art. 240 Kodeksu cywilnego. Jednocześnie w przypadku oddania gruntu w użytkowanie wieczyste na cele mieszkaniowe, na cele społecznego budownictwa mieszkaniowego oraz na realizację przedsięwzięć służących zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych studentów i doktorantów, nie będzie dopuszczalne ustanowienie na nim odrębnej własności lokali. Ponadto prawo użytkowania wieczystego takiego gruntu nie ulegnie przekształceniu we własność z mocy prawa, a także niedopuszczalne będzie zbywanie go w udziałach. To ostatnie rozwiązanie będzie miało na celu zapobieganie zjawisku rozdrobnienia zasobów społecznego budownictwa mieszkaniowego oraz ewentualnym próbom obejścia przepisów o zakazie ustanawiania odrębnej własności lokali. Ograniczenia te nie będą natomiast dotyczyć gruntów oddanych w użytkowanie wieczyste przed wejściem nowych przepisów w życie, jak również przypadków, gdy prawo to zostanie ustanowione w wyniku realizacji przysługujących nabywcy roszczeń lub w ramach gospodarowania nieruchomościami przez Krajowy Zasób Nieruchomości. Rozwiązania te uwzględniają wynikającą z przemian społeczno – gospodarczych zmianę charakteru użytkowania wieczystego i odpowiadają na potrzebę zapewnienia stabilnego i adekwatnego do aktualnych uwarunkowań prawa rzeczowego, a także będą dedykowane rozwojowi społecznego systemu mieszkań na wynajem.

2. Wprowadzenie preferencyjnych opłat z tytułu użytkowania wieczystego ustanowionego na cele społecznego budownictwa mieszkaniowego oraz na realizację przedsięwzięć służących zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych studentów i doktorantów

W odniesieniu do nieruchomości oddawanych w użytkowanie wieczyste na cele społecznego budownictwa mieszkaniowego oraz na realizację przedsięwzięć służących zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych studentów i doktorantów, zaproponowano preferencyjną stawkę opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego w wysokości 0,3% ceny gruntu oraz pierwszą opłatę z tytułu użytkowania wieczystego na poziomie nie wyższym niż 10% ceny nieruchomości. Rozwiązanie to będzie obowiązywać wyłącznie w odniesieniu do gruntów oddanych w użytkowanie wieczyste po wejściu nowych przepisów w życie.

III. Doprecyzowanie przepisów związanych z gospodarowaniem nieruchomościami 1. Włączenie spółdzielczego własnościowego prawa do lokalu do zasobu nieruchomości

Spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu w ujęciu funkcjonalnym i ekonomicznym jest zbliżone do prawa własności. W związku z tym zasadne jest włączenie spółdzielczego własnościowego prawa do lokalu do zasobu nieruchomości w rozumieniu ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Proponuje się zatem uzupełnienie katalogu nieruchomości, które tworzą zasób nieruchomości Skarbu Państwa oraz jednostek samorządu terytorialnego, o spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu. W konsekwencji lokale, które funkcjonalnie pełnią tę samą funkcję co nieruchomości lokalowe zostaną objęte regulacjami ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami. Włączenie tych lokali do zasobu nieruchomości zwiększy potencjał zasobu nieruchomości Skarbu Państwa oraz jednostek samorządu terytorialnego.

2. Wprowadzenie możliwości odwołania wyposażenia lub doposażenia w przypadku wykorzystywania nieruchomości niezgodnie z przeznaczeniem

Przepisy nie przewidują możliwości odwołania wyposażenia lub doposażenia. Zważywszy, że wyposażenie lub doposażenie może w szczególności polegać na nieodpłatnym przeniesieniu na rzecz państwowej osoby prawnej (odpowiednio samorządowej osoby prawnej w przypadku wyposażenia) własności nieruchomości zasadne jest umożliwienie odwołania wyposażenia lub doposażenia, jeśli nieruchomość będzie wykorzystywana niezgodnie z określonym przeznaczeniem, czy w przypadku niewykorzystania nieruchomości na określony cel. Możliwość odwołania wyposażenia lub doposażenia stanowiłaby formę zabezpieczenia interesów publicznego właściciela gruntu.

3. Uzupełnienie katalogu podmiotów doposażanych o samorządowe osoby prawne

W związku z tym, że przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami nie zawierają podstawy do stosowania instytucji doposażenia w stosunku do samorządowych osób prawnych lub samorządowych jednostek organizacyjnych, proponuje się wprowadzenie wyraźnej podstawy prawnej stosowania instytucji doposażenia także w stosunku do samorządowych osób prawnych lub samorządowych jednostek organizacyjnych, co umożliwi optymalne funkcjonowanie tych podmiotów poprzez zapewnienie mienia adekwatnego do prowadzonej działalności.

4. Zgody na udostępnianie nieruchomości na czas nieoznaczony

W związku z tym, że pojawiają się wątpliwości interpretacyjne co do stosowania art. 60 ust. 2 pkt 12 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w przypadku udostępniania nieruchomości na czas nieoznaczony, proponuje się uzupełnienie ww. regulacji o konieczność uzyskania zgody ministra w przypadku udostępnienia nieruchomości na czas nieoznaczony.

IV. Pozostałe projektowane zmiany

1. Zastosowanie instytucji tzw. opóźnionego przekształcenia do gruntów oddawanych w użytkowanie wieczyste

Zniesienie zakazu ustanawiania użytkowania wieczystego także na cele mieszkaniowe uzasadnia potrzebę symetrycznego zastosowania instytucji tzw. opóźnionego przekształcenia, które zawiera ustawa z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (Dz. U. z 2025 r. poz. 5). Przedmiotowa regulacja nie obejmuje obecnie przypadków, gdy użytkowanie wieczyste byłoby ustanawiane po dacie wejścia w życie tej ustawy (czyli po 1 stycznia 2019 r.). W projekcie przewidziano automatyczne (z mocy prawa) przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności po zrealizowaniu przez użytkownika wieczystego inwestycji mieszkaniowej (oddania budynku do użytkowania), co de facto oznacza zrealizowanie celu umowy. Mechanizm ten efektywnie funkcjonuje na gruntach oddanych w użytkowanie wieczyste przed 2019 r. Podkreślić należy, że w budynkach mieszkalnych utrzymywanie użytkowania wieczystego w udziałach związanych z poszczególnymi lokalami nie ma racjonalnego uzasadnienia. Prawo to traci swój sens gospodarczy i prawny w przypadku związania go z lokalami mieszkalnymi, bowiem jego istotą jest zapewnienie trwałego tytułu do korzystania z gruntów wykorzystywanych na cele przemysłowe, gospodarcze itp. Mechanizm ten będzie dedykowany wyłącznie nieruchomościom gruntowym oddanym w użytkowanie wieczyste na cele mieszkaniowe w związku z realizacją roszczeń o ustanowienie tego prawa, w tym na gruncie przepisów o uregulowaniu stanu prawnego gruntów zabudowanych przez spółdzielnie mieszkaniowe, jak również w ramach gospodarowania przez Krajowy Zasób Nieruchomości. Rozwiązanie to będzie zatem dotyczyć wyłącznie tych gruntów, co do których w dotychczasowym stanie prawnym możliwe było ustanowienie prawa użytkowania wieczystego. 2. Obowiązek realizacji inwestycji drogowej spowodowanej inwestycją niedrogową przez inwestora inwestycji niedrogowej. Proponuje się doprecyzowanie obecnie obowiązujących przepisów w zakresie obowiązku realizacji inwestycji drogowej spowodowanej inwestycją niedrogową przez inwestora inwestycji niedrogowej przez rozszerzenie katalogu działań, dla których możliwe będzie zobowiązanie inwestora inwestycji niedrogowej do przekazania środków finansowych zarządcy drogi. Nowa redakcja art. 16 ustawy o drogach publicznych ma na celu stworzenie optymalnych warunków współdziałania inwestora inwestycji niedrogowej i zarządcy drogi. Dzięki temu doprecyzowaniu możliwe będzie przekazanie środków finansowych przez inwestora inwestycji niedrogowej bez konieczności faktycznej realizacji zadania przez inwestora. Tym samym inwestor niedrogowy będzie mógł zarówno wykonać roboty budowlane polegające na budowie lub przebudowie drogi we własnym zakresie, jak i przekazać zarządcy drogi środki finansowe.