Prawo do skargi na programy ochrony powietrza bez wykazania interesu prawnego

Projekt wprowadzając zmiany w ustawie z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2025 r., poz. 647) (zwanej dalej „ustawą – Prawo ochrony środowiska) ma na celu zapewnienie zgodności z przepisami UE oraz wycofanie skargi Komisji Europejskiej z Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej (TSUE) w przedmiocie braku dostępu do wymiaru sprawiedliwości w zakresie programów ochrony powietrza (naruszenie nr 2020/2105). Potrzeba dodania przepisu do ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2025 r., poz. 647) wynika z faktu skierowanej 18 czerwca 2025 r. przez Komisję Europejską do TSUE skargi przeciwko Polsce dotyczącej braku możliwości zaskarżenia przez zainteresowaną społeczność (w szczególności ekologiczne organizacje pozarządowe) programów ochrony powietrza (podtrzymania przez Komisję Europejską stanowiska przedstawionego w postępowaniu naruszeniowym nr 2020/2105). Komisja zarzuca Polsce, że nie zapewnia ona skutecznej ochrony sądowej uprawnień wywodzonych z przepisów dyrektywy 2008/50/WE z dnia 21 maja 2008 r. w sprawie jakości powietrza i czystszego powietrza dla Europy i tym samym narusza art. 4 ust. 3, art. 19 ust. 1 TUE, art. 47 Karty Praw Podstawowych w związku z art. 23 ust. 1 dyrektywy 2008/50/WE oraz art. 9 pkt 3 Konwencji sporządzonej w Aarhus 25 czerwca 1998 r. o dostępie do informacji, udziale społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz dostępie do sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska. Komisja wskazuje, że polskie sądy administracyjne interpretują wymóg wykazania interesu prawnego w sposób restrykcyjny, odrzucając jako niedopuszczalne skargi wnoszone przez mieszkańców obszaru, którego sprawa dotyczy, oraz przez organizacje ekologiczne, ze względu na brak wykazania interesu prawnego. Projektowane przepisy zapewniają możliwość złożenia skargi do sądu administracyjnego także osobie fizycznej posiadającej miejsce zamieszkania na obszarze objętym programem ochrony powietrza, jego aktualizacją lub planem działań krótkoterminowych, jednostce organizacyjnej, prowadzącej działalność gospodarczą na obszarze objętym programem ochrony powietrza, jego aktualizacją lub planem działań krótkoterminowych, a także organizacji ekologicznej, powołującej się na swoje cele statutowe, prowadzącej działalność statutową w zakresie ochrony środowiska lub ochrony zdrowia ludzkiego przez co najmniej 12 miesięcy przed dniem ogłoszenia uchwały sejmiku województwa w sprawie programu ochrony powietrza, jego aktualizacji lub też planu działań krótkoterminowych. Warunki formalne, jakie muszą być spełnione przez organizacje społeczne w celu skorzystania z nadanego im uprawnienia, określono w sposób analogiczny do warunków z art. 44 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2024 r. poz. 1112, 1881 i 1940). Projektowane przepisy dopuszczają możliwość wniesienia skargi w terminie 6 miesięcy od dnia ogłoszenia uchwały w sprawie programu ochrony powietrza, jego aktualizacji lub planu działań krótkoterminowych. Wskazany termin zapewni możliwość zaskarżania ww. dokumentów przy jednoczesnym zapewnieniu realizacji działań naprawczych w nich określonych. Natomiast potrzeba wprowadzenia przepisu przejściowego do ustawy – Prawo ochrony środowiska, zawartego w art. 2 projektu, wynika z faktu wejścia w życie w dniu 11 grudnia 2024 r. dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2024/2881 z dnia 23 października 2024 r. w sprawie jakości powietrza i czystszego powietrza dla Europy (wersja przekształcona) (zwanej dalej „dyrektywą 2024/2881”), która wprowadza obowiązek przygotowania do końca 2028 r. planów działania na rzecz poprawy jakości powietrza dla stref, w których w wyniku oceny jakości powietrza za 2026 r. stwierdzone zostaną przekroczenia nowych standardów jakości powietrza. Przepis ten ma znamiona przepisu deregulacyjnego, który upraszcza wymagania dotyczące minimalnego zakresu aktualizowanych programów ochrony powietrza. Aktualnie, zgodnie z przepisami ustawy – Prawo ochrony środowiska, w wyniku oceny jakości powietrza za rok 2024 lub 2025, powstaje obowiązek opracowania nowych programów ochrony powietrza do końca 2026 r., które obowiązywałyby wyłącznie dwa lata, to jest do czasu wejścia w życie planów działania na rzecz jakości powietrza, które będą musiały być przyjęte w ramach uchwał sejmików województw do końca 2028 r. Wprowadzenie regulacji określającej minimalny zakres aktualizowanych programów ochrony powietrza, uchwalanych na okres 2 lat pozwoli na zapewnienie ciągłości realizowanych dotychczas działań naprawczych mających na celu poprawę jakości powietrza, do czasu wejścia w życie nowych przepisów.

Zapewnienie zgodności z prawem UE wymaga zmian ustawowych. Aby uwzględnić zarzuty Komisji należy – w zakresie dotyczącym programów ochrony powietrza, ich aktualizacji oraz planów działań krótkoterminowych – wprowadzić wyraźny przepis stanowiący o możliwości wnoszenia przez zainteresowaną społeczność skarg do sądu administracyjnego. Wprowadzenie przepisu przejściowego określającego minimalny zakres oraz termin obowiązywania aktualizowanych programów ochrony powietrza pozwoli na zapewnienie ciągłości realizowanych dotychczas na obszarze stref, w których występują przekroczenia poziomów dopuszczalnych i poziomów docelowych niektórych substancji w powietrza, działań naprawczych mających na celu poprawę jakości powietrza, do czasu wejścia w życie nowych dokumentów strategicznych – planów działania na rzecz jakości powietrza, zgodnych z art. 19 dyrektywy (UE) 2024/2881.