Ochrona przed zwrotem dofinansowania z programu Czyste Powietrze

W toku realizacji Programu Priorytetowego „Czyste Powietrze” (dalej: PPCP) zidentyfikowano problemy dotyczące zwrotu dotacji (w związku z brakiem realizacji przedsięwzięcia lub jego nieterminowym wykonaniem), które nie wynikają z winy beneficjentów. Analiza wskazuje, że część wykonawców zaangażowanych w realizację przedsięwzięć w ramach programu (na podstawie umowy zawartej pomiędzy wykonawcą a beneficjentem) mogła działać w sposób umyślny na szkodę beneficjentów (osób fizycznych). Nieprawidłowości polegały w szczególności na: - składaniu przez pełnomocników (przedstawicieli wykonawców) wniosków o dofinansowanie (dalej: WoD) do wojewódzkich funduszy ochrony środowiska i gospodarki wodnej (dalej: wfośigw) w imieniu beneficjentów bez ich wiedzy lub zgody, - poświadczaniu nieprawdy w dokumentach, - występowaniu o zaliczki przez pełnomocników, bez wiedzy beneficjentów, - nierealizowaniu przez wykonawców przedsięwzięć w terminie lub braku realizacji przedsięwzięć. Brak stosunku prawnego pomiędzy wykonawcą a Narodowym Funduszem Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej (dalej: NFOŚiGW) oraz wfośigw skutkuje wezwaniem do zwrotu dotacji beneficjenta (z uwagi na niezgodne z umową o dofinansowanie wykonanie przedsięwzięcia). W przypadku osób znajdujących się w trudnej sytuacji materialnej konieczność zwrotu zaliczki lub całej dotacji skutkuje dodatkowymi problemami finansowymi oraz brakiem możliwości odzyskania środków publicznych przez wfośigw i NFOŚiGW. NFOŚiGW oraz wfośigw nie posiadają narzędzi prawnych polegających na zawieszeniu zobowiązań finansowych wobec beneficjentów w sytuacjach uzasadnionych, w szczególności w przypadkach niezawinionych przez nich nieprawidłowości w realizacji przedsięwzięcia oraz nie mają podstaw prawnych do udzielania ulg w spłacie należności cywilnoprawnych.

Zdiagnozowane problemy wymagają podjęcia działań legislacyjnych i nie jest możliwe osiągnięcie wskazanych celów za pomocą innych środków niż projektowana ustawa. 1. Umożliwienie zawieszenia obowiązków dotyczących należności beneficjentów. Zasadne jest wprowadzenie przepisów, których celem będzie ochrona poszkodowanych beneficjentów, przy jednoczesnym zabezpieczeniu interesu wfośigw w przypadku niezrealizowanego przedsięwzięcia lub zadań, a także zabezpieczeniu interesu NFOŚiGW w zakresie sprawowanego nadzoru nad realizacją programów powierzonych do wdrażania przez wfośigw. 2. Wprowadzenie mechanizmu umożliwiającego dochodzenie należności bezpośrednio od wykonawców. Proponuje się wprowadzenie dodatkowych mechanizmów umożliwiających dochodzenie przez NFOŚiGW/wfośigw na ścieżce cywilnoprawnej należności bezpośrednio od nierzetelnych wykonawców na podstawie przepisów ustawy. W przypadku PPCP przy zawieraniu z beneficjentem umowy z przewidzianą płatnością zaliczkową, kwota zaliczki była wypłacana bezpośrednio wybranemu przez beneficjenta wykonawcy. Dlatego też przewiduje się utworzenie mechanizmu pozwalającego na dochodzenie zwrotu przez WFOŚiGW/NFOŚiGW zaliczki wypłaconej wykonawcy bezpośrednio od tego wykonawcy, w przypadku gdy brak wykonania prac objętych umową wynika wyłącznie z z nieuczciwego działania wykonawcy (pobranie zaliczki i niewykonanie prac). Dodatkowo przewiduje się zwiększenie uprawnień wfośigw w toku postępowania karnego przygotowawczego oraz na etapie sądowym poprzez uzyskanie przez wfośigw statusu pokrzywdzonego (obok beneficjenta) w takim postępowaniu. Spowoduje to możliwość zasądzenia przez sąd w postępowaniu karnym obowiązku naprawienia szkody na rzecz wfośigw jako pokrzywdzonego. Obligatoryjne zawieszenie działań WFOŚiGW wobec beneficjenta będzie mogło nastąpić w sytuacji, gdy: - zostało złożone zawiadomienie o podejrzeniu popełnienia przestępstwa związanego z uzyskaniem lub wykorzystaniem dofinansowania przez wykonawcę lub osobę działającą w jego imieniu/interesie, lub - wszczęto z urzędu postępowanie karne w sprawie takiego przestępstwa. Projektowany przepis określa moment rozpoczęcia zawieszenia – z dniem doręczenia odpisu zawiadomienia lub postanowienia o wszczęciu postępowania karnego, albo z dniem złożenia zawiadomienia przez fundusz. Projekt nie daje wfośigw uznaniowej kompetencji do zawieszenia obowiązku na podstawie własnej oceny lub opinii. Zawieszenie następuje z mocy prawa po spełnieniu przesłanek wskazanych w ustawie (zawiadomienie lub wszczęcie postępowania karnego). Jedynie przewidziano fakultatywne zawieszenie na czas określony w przypadku stwierdzenia przez fundusz „niezależnych od beneficjenta okoliczności”, ale to jest odrębny mechanizm – nie dotyczy obligatoryjnego zawieszenia i dotyczy on np. sytuacji postępowania restrukturyzacyjnego wykonawcy i uwzględnienia w nim planu naprawczego, który doprowadzi do realizacji zobowiązań beneficjenta wobec WFOŚiGW. Natomiast umorzenie należności beneficjenta wobec WFOŚiGW/NFOŚiGW będzie możliwe w przypadku bezskuteczności podejmowanych działań prowadzonych w celu odzyskania należności od wykonawcy oraz w przypadku odzyskania takiej należności bezpośrednio od wykonawcy na drodze cywilnoprawnej albo jako naprawienia szkody w postępowaniu karnym. Mechanizm umorzenia należności będzie stosowany wyłącznie w przypadku, gdy do braku realizacji umowy i braku zwrotu środków doszło wyłącznie na skutek nieuczciwego działania wykonawcy. W przypadku bezskuteczności działań podjętych w tym zakresie, równowartość kwoty dofinansowania niezwróconej przez pokrzywdzonego beneficjenta i nieodzyskanej od wykonawcy, będzie pokrywana ze środków będących w dyspozycji NFOŚiGW. Przewiduje się, że środki na ten cel będą pochodzić w szczególności ze zbycia przez NFOŚiGW skarbowych papierów wartościowych nieodpłatnie przekazanych NFOŚiGW przez Ministra Finansów na podstawie ustawy o szczególnych rozwiązaniach służących realizacji ustawy budżetowej na rok 2022 lub z refundacji wydatków poniesionych przez NFOŚiGW w związku z realizacją KPO. Tym samym przejęta zostanie odpowiedzialność finansowa za mechanizmy pomocy beneficjentom osobom fizycznym), którzy zostali oszukani przez nieuczciwych wykonawców. Będzie to wyraz pomocniczości państwa dla osób będących w bardzo trudnej sytuacji, która powstała bez ich winy. Przewidziane rozwiązania dotyczą wyłącznie skutków finansowych: - jeśli wykonawca lub osoba działająca w jego imieniu zostanie prawomocnie skazana za przestępstwo związane z uzyskaniem lub wykorzystaniem dofinansowania, beneficjent nie musi zwracać dofinansowania, - kwotę niezwróconą przez beneficjenta, pomniejszoną o środki odzyskane od sprawcy, pokrywa NFOŚiGW. To oznacza, że państwo przejmuje ryzyko finansowe na końcu, po wyczerpaniu możliwości odzyskania środków, ale nie przejmuje obowiązków realizacyjnych. Nie będzie się to wiązało z realizacją dodatkowych kosztów, ciężar finansowy będzie poniesiony poprzez brak zwrotu środków. Na podstawie przepisu ograniczającego zakres stosowania projektowanej ustawy, odpowiedzialność Skarbu Państwa jest ograniczona do umów dotacji z KPO i FEnIKS (wnioski składane do 28.11.2024), czyli stanów faktycznych sprzed nowej PPCP finansowanej z Funduszu Modernizacyjnego (wnioski od 31.03.2025), w przypadku których nie ma już możliwości wprowadzenia mechanizmów zabezpieczających na przyszłość. Środki KPO, po otrzymaniu ich przez NFOŚiGW z tytułu refundacji/rozliczenia zrealizowanych inwestycji, stają się przychodem NFOŚiGW. Z tych środków mogą być refinansowane umorzenia, o których mowa w OSR. W celu ograniczenia ryzyka nadużyć, 31 marca br. w ramach nowej odsłony PPCP, został wdrożony ogólnopolski system operatorów PPCP. Zmiana ta stanowiła rezultat procesu reformy programu, zapoczątkowanej w listopadzie 2024 r., będącej odpowiedzią na sygnały zgłaszane przez beneficjentów, jednostki samorządu terytorialnego oraz wojewódzkie fundusze ochrony środowiska i gospodarki wodnej, dotyczące nieprawidłowości w zakresie działań podejmowanych przez pełnomocników i wykonawców. Operator w PPCP pełni kluczową rolę w wspieraniu beneficjentów, szczególnie tych, którzy korzystają z najwyższego i podwyższonego poziomu dofinansowania oraz prefinansowania. Operatorzy pomagają beneficjentom na każdym etapie procesu, od podjęcia decyzji o realizacji inwestycji, przez cały proces inwestycyjny, aż do zakończenia projektu i rozliczenia dotacji. Nie ma możliwości złożenia wniosku o dofinansowanie z prefinansowaniem poza ścieżką operatorską, nawet jeżeli wniosek jest składany przez pełnomocnika. Kolejny etap, najbardziej newralgiczny w całym procesie prefinansowania tj. złożenie dyspozycji wypłaty zaliczki, został dodatkowo obwarowany koniecznością jej podpisania przez beneficjenta (w każdym przypadku nawet jeżeli został ustanowiony pełnomocnik) i dodatkowo ten podpis musi być złożony przy wiedzy i udziale operatora w obecności beneficjentem. Jest to rozwiązanie wypracowane w kontekście ochrony beneficjentów, w szczególności osób o najniższych dochodach, często zagrożonych ubóstwem energetycznym. Funkcję operatorów pełną gminy oraz wfośigw. Dzięki temu system wsparcia pozostaje spójny i komplementarny, co umożliwia beneficjentom uzyskanie niezbędnej pomocy i wsparcia wszystkim zainteresowanym. 3. Umożliwienie NFOŚiGW i wfośigw udzielania ulg w spłacie należności cywilnoprawnych Z uwagi na brak przepisów proponuje się, dodać przepisy umożliwiające stosowanie przez NFOŚiGW oraz wfośigw umarzania i rozkładania na raty należności wynikających z konieczności zwrotu udzielonych dotacji w PPCP beneficjentom, z przyczyn lezących po stronie beneficjentów, ze względu na tzw. trudne okoliczności życiowe. Przepisy te zostaną skonstruowane na wzór art. 55 do 58 ustawy o finansach publicznych.